Навыки антикоррупционной экспертизы как неотъемлемая составляющая юридического клинического образования

Рудт Юлия Аркадьевна,

эксперт АНО «Институт права и публичной

политики», г. Москва

Стоит отметить, предпринимаемые в России сегодня позитивные меры, направленные на повышение качества и эффективности правового регулирования, укрепление принципа верховенства права и противодействия коррупции. Однако, проблемы с доступом к органам государственной власти и, в первую очередь, к органам исполнительной власти остаются существенным барьером, в том числе при оказании юридической помощи гражданам. Причем, часто чиновники формально правы, так как ссылаются на подзаконные правовые акты, внутренние административные регламенты, инструкции, которые позволяют им скрывать необходимую клиентам юридических клиник информацию.

В этом случае представляется важным при написании запросов в органы исполнительной власти тщательно анализировать возможные нормативные уловки в данных подзаконных актах, внутренних регламентах (которые по сути правовыми тяжело назвать, ввиду их не правовой цели). Во - первых, польза начинается с того, что в запросах мы конкретно укажем на сроки, в которые орган власти обязан отреагировать на наше обращение (если установлен специальный срок, отличный от общего 30 - дневного правила). Во - вторых, в административном регламенте часто прописываются конкретные действия, которые должно предпринять должностное лицо при ответе на наш запрос – неплохо ему еще раз об этом напомнить. В - третьих, наиболее важный аспект анализа нормативных актов основан на их подробной антикоррупционной экспертизе. Зачем? Если обратить внимание на критерии оценки коррупциогенности нормативных актов, то можно заметить, что многие из показателей коррупциогенности акта могут стать основанием для его судебного обжалования и последующей отмены. Таким образом, ознакомление студентов с антикоррупционной экспертизой должно стать неотъемлемой частью юридического клинического образования.

В этом направлении стоит знакомить студентов с практикой данных экспертиз со стороны государственных и негосударственных субъектов. Так, например, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Алтайского края осуществляется Управлением Министерства юстиции по Алтайскому краю (далее – Управление) при проведении первичной и повторной правовой экспертизы нормативных правовых актов, поступивших для включения в федеральный регистр нормативных правовых актов Алтайского края, а также уставов муниципальных образований Алтайского края (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований) при их государственной регистрации.

В случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов, заключение по результатам антикоррупционной экспертизы направляется в орган, принявший нормативный правовой акт, копия – в прокуратуру Алтайского края. Помимо этого, Управление, в рамках заключенных соглашений с Алтайским краевым Законодательным Собранием и Администрацией Алтайского края участвует в процессе регионального нормотворчества путем осуществления правовой оценки поступающих в Управление проектов нормативных правовых актов Алтайского края на соответствие их положений нормам Конституции Российской Федерации, федеральным законам, на наличие (отсутствие) в них коррупциогенных факторов.

В 2010 г. был вынесен протест прокуратуры Алтайского края на приказ Управления лесами Алтайского края от 2 июня 2010 года № 96 «Об установлении перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях»[38]. Было установлено, что данный приказ противоречит федеральному и региональному законодательству, что недопустимо в силу действия верховенства федерального законодательства. Подобные протесты прокуратуры могут быть основаны в том числе и на жалобах граждан, а значит, качественная подготовка студентов в данном направлении особо актуальна.

Подобные навыки пригодятся студентам и при помощи клиентам в написании исковых заявлений об обжаловании нормативных актов в судебных инстанциях. Практика подобного обжалования невелика в субъектах РФ, но все же существует и ее стоит развивать. Приведем пример, когда акт был коррупционно опасным, но в результате обжалования гражданином впоследствии отменен. Так, в 2010 г. М.Е.А. обратился в Алтайский краевой суд[39] с заявлением о признании недействующим и неподлежащим применению п. 1.2 Правил охоты на территории Алтайского края, утвержденных Постановлением Администрации Алтайского края от 20 августа 2007 г. № 368 (в ред. от 23 ноября 2009 г.)[40] (далее – Правила охоты). Оспариваемый заявителем абз. 2 п. 1.2 Правил охоты предусматривал, что нахождение в охотничьих угодьях с огнестрельным, пневматическим, метательным оружием, капканами и другими орудиями охоты, а также собаками, ловчими птицами, с продукцией охоты квалифицируется как охота.

В соответствии с пп. «в», «д», «к» ст. 72 Конституции РФ вопросы пользования природными ресурсами, охрана окружающей среды, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Как предусмотрено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Федерального закона об охоте на момент принятия Правил охоты не имелось.

Вместе с тем, предметом регулирования Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209 - ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» являются отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов[41]. Указанным Федеральным законом дано понятие охоты, как деятельности, связанной с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой (п. 5 ст. 1), а также определено, что в целях привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, к охоте приравнивается нахождение в охотничьих угодьях физических лиц с орудиями охоты и (или) продукцией охоты, собаками охотничьих пород, ловчими птицами (ч. 2 ст. 57). В соответствии с ч. 1 ст. 72 данного Федерального закона, приведенные правовые нормы вступили в силу с 1 апреля 2010 г. Сравнительный анализ содержания ч. 2 ст. 57 указанного Федерального закона и оспариваемой заявителем нормы, позволил суду сделать вывод о наличии между ними противоречий.

Так, норма Федерального закона приравнивает к охоте в целях привлечения к ответственности за нарушение законодательства в области охоты нахождение в охотничьих угодьях с орудиями охоты и (или) продукцией охоты, собаками охотничьих пород и ловчими птицами только физических лиц. Правила охоты не содержат такого указания относительно субъектного состава, следовательно, действие оспариваемой нормы распространяется не только на категорию физических лиц.

Между тем, за нарушение правил охоты к административной ответственности могут быть привлечены как граждане, так и должностные лица (ст. 8.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Кроме того, абз. 2 п. 1.2 Правил охоты квалифицирует как охоту нахождение в охотничьих угодьях с собаками, в то время как Федеральный закон № 209 - ФЗ приравнивает к охоте нахождение в охотничьих угодьях физических лиц только с собаками охотничьих пород.

Исходя из этого, второй абзац пункта 1.2 Правил охоты содержит более широкое понятие, чем норма Федерального закона, а потому противоречит ему. Такое правовое регулирование субъекта РФ нарушает права граждан, в том числе и, заявителя, поскольку оспариваемая норма допускает привлечение к ответственности за нарушение законодательства об охоте в случаях, которые не предусмотрены федеральным законодательством.

С учетом противоречия регионального законодательства федеральному, Алтайский краевой суд удовлетворил требования заявителя и на настоящий момент внесены необходимые изменения в Правила охоты.

Подобные примеры могут быть найдены и в судебной практике других регионов РФ, их необходимо отслеживать и показывать студентам важность изучения данной практики. Однако данные примеры также, что стоит развивать практику обучения качественному анализу нормативных правовых актов на их потенциальную коррупциогенность как часть юридического клинического образования.

ЛИТЕРАТУРА

1. Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. №209-ФЗ // Российская газета. – 2009. – 28 июля.

2. Об утверждении Правил охоты на территории Алтайского края [Текст]: Постановление Администрации Алтайского края от 20 августа 2007 г. №368 // Алтайская правда. – 2007. – 23 августа.

3. Решение Алтайского краевого суда от 8 апреля 2010 г. по делу №3-25/2010 [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». Раздел «Судебная практика». – 2012.