 |
Соотношение права ЕС, национального и международного права
|
|
|
|
Право ЕС сформировалось на основе и под воздействием правовых систем государств-членов и международного права в той части, в которой оно касалось отношений внутри ЕС. Далее оно трансформировалось с учетом целей и задач, стоящих перед Европейскими сообществами и Союзом.
Европейские сообщества, воплощая новый и оригинальный правопорядок, основывают свое существование на особой и самостоятельной системе права. Однако эта система непосредственным образом взаимосвязана с национальными правовыми системами и международным правопорядком. Достаточно напомнить, что защита прав и интересов частных лиц, порождаемых правом ЕС, обеспечивается в решающей степени национальными судебными учреждениями.
Таким образом, право ЕС выступает как симбиоз межнационального и наднационального начал. Отделившись от международного права, право Европейских сообществ и Союза не слилось с внутригосударственным правом. Оно выступает как самостоятельная правовая система со своими источниками, формами правотворчества и правоприменения, специфическими механизмами защиты правовых норм от нарушений.
При этом, как и другие правовые системы, право ЕС имеет комплексный объект правового регулирования. Оно регламентирует разнообразные общественные отношения и как система права подразделяется на различные отрасли и институты.
Взаимодействие права ЕС и национального права государств-членов осуществляется на базе принципов, закрепленных в учредительных договорах. Контроль над соответствием нормативных актов основным принципам права ЕС является сферой совместной юрисдикции Суда ЕС и национальных судебных органов.
Попытки национальных судов присвоить себе право судить о законности актов Сообществ и ЕС, равно как и попытки органов конституционного контроля монополизировать право установления соответствия норм национального и европейского права, были решительно отвергнуты Судом ЕС как противоречащие принципам, определяющим взаимоотношения европейского и национального права.
|
|
|
Источники права ЕС
В праве Европейского Союза выделяют следующие группы источников:
1) учредительные договоры;
2) нормативно-правовые акты институтов ЕС;
3) решения (прецеденты) Суда ЕС;
4) международные договоры и соглашения.
Источники права ЕС образуют взаимосвязанную систему, построенную по принципу иерархии. Акты, имеющие большую юридическую силу, занимают более высокое место в этой иерархии.
1. Учредительные договоры. Они образуют фундамент (основу) права ЕС. По способу подготовки, заключения и введения в действие учредительные договоры имеют сходство с международными договорами. В то же время по своему значению они близки к такому источнику национального права как конституция.
Основными учредительными договорами являются: Парижский договор 1951 г. о создании ЕОУС, Римские договоры 1957 г. о создании Евроатома и ЕЭС, Маастрихтский договор 1992 г. о создании ЕС, договоры о внесении изменений и дополнений в указанные договоры (в частности, Амстердамский договор 1997 г. и Ниццский договор 2001 г.).
С учетом необходимости внесения изменений в учредительные договоры такой же юридической силой наделяются договоры о присоединении и некоторые другие акты, связанные с формированием институтов сообществ и ЕС. Это связано с тем, что при вступлении в состав Союза нового государства на высшем уровне подписывается Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные договоры в части распределения мест (квот) в Совете, Комиссии, Суде и других органах. Одновременно устанавливается переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.
|
|
|
Составной частью учредительных договоров является большое число различного рода приложений, протоколов и деклараций. Таковы, например, приложения к Маастрихтскому договору 1992 г., регулирующие порядок создания Экономического и валютного союза.
Учредительные договоры принято считать актами прямого действия, поскольку их положения действуют независимо от принятия актов имплементации. Однако, как разъяснил Суд ЕС, прямое действие учредительного договора должно быть подчинено таким требованиям, как ясность, непротиворечивость и отсутствие необходимости в специальных актах применения.
2. Нормативно-правовые акты, издаваемые институтами ЕС («законодательство ЕС»). Они представляют собой наиболее многочисленную группу источников права ЕС. На сегодняшний день их насчитывается более двухсот тысяч. К их числу относятся регламенты, директивы и рамочные решения.
Особенностью этих источников права ЕС (их относят к категории «вторичного права») является то, что они принимаются в соответствии с учредительными договорами и приравненными ими актами, издаются институтами (основными органами) ЕС и действуют как непосредственное право на всем европространстве.
Регламент является актом общего характера, обязательным во всех своих частях и подлежащим прямому применению во всех государствах-членах. В силу важности регламенты называют законами прямого действия.
Регламенты подлежат обязательной публикации в официальном органе ЕС – «Журналь официель». Они вступают в силу на 20-й день после их опубликования.
Директива как нормативно-правовой акт содержит указание на цели и результаты, которые должны быть достигнуты теми субъектами, которым она адресуется. При этом национальным властям предоставляется право самим определять, в какой форме или посредством каких механизмов эти цели могут быть достигнуты. По общему правилу, указываются и сроки достижения поставленных целей.
Директивы могут быть адресованы как всем государствам-членам (в этом случае они обязательно публикуются в «Журналь официель»), так и отдельным государствам-членам ЕС (в этом случае достаточно их нотификации).
|
|
|
Решения как вид нормативно-правовых актов касаются, как правило, специальных вопросов и имеют конкретный круг адресатов. Они обычно нотифицируются (сообщаются) государствам, которым адресуются.
Правом издания нормативно-правовых актов ЕС обладают Совет, Совет совместно с Парламентом, Комиссия, а также финансовые институты (например, Европейский центральный банк).
Наряду с нормативно-правовыми актами, которые издают основные органы ЕС, Договор о ЕС (ст.189) предусматривает возможность принятия еще двух видов актов – рекомендаций и заключений. Они принимаются консультативными органами ЕС (Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов) и не носят обязательного характера для субъектов права ЕС.
3. Решения Суда ЕС (Европейского Суда Правосудия) составляют особую группу источников права ЕС. Они не создают новых норм права, а устанавливают прецеденты (образцы разрешения споров). Кроме того, Суд ЕС по запросам национальных судов дает официальное толкование положений учредительных договоров и, тем самым, формируют единообразную практику понимания европейского права.
Решения Суда ЕС являются обязательными для судебных органов государств-членов при рассмотрении сходных дел и в этой связи выступают источниками права.
4. Международные договоры и соглашения выступают источником права, когда они дополняют нормативную базу Евросоюза. В соответствии со ст.300 Договора о ЕС международные договоры обязательны для институтов ЕС и государств-членов.
Международные договоры можно условно подразделить на три группы:
1) договоры, заключаемые Союзом либо совместно Союзом и государствами-членами с третьими странами;
2) договоры, заключаемые государствами-членами с третьими странами или международными организациями по вопросам, касающимся полномочий Союза;
3) договоры, заключаемые между государствами-членами для достижения целей учредительных договоров в рамках второй и третьей опор.
|
|
|
Специфика международных договоров, заключаемых Союзом, состоит в том, что их положения не должны противоречить учредительным договорам. Контроль за этим в предварительном порядке осуществляется Судом ЕС по запросам институтов Союза и государств-членов.
Принципы права ЕС
Принципы права Европейского Союза – это основные начала, на которых функционирует и развивается правовая система ЕС.
Указанные начала (положения) зафиксированы в учредительных договорах, а также в решениях Суда ЕС.
Принципы права ЕС (их еще называют общими принципами права ЕС) формулируются исходя из взаимоотношений с национальным правом государств-членов. Это позволяет выделить особенности (или квалификационные признаки) права ЕС.
К числу принципов (общих принципов) права ЕС относятся следующие положения:
1) верховенство права ЕС по отношению к праву государств-членов;
2) прямое действие права ЕС на территории европространства;
3) интегрированность норм права ЕС в национальные системы права;
4) защита права ЕС судебными учреждениями ЕС.
Рассмотрим содержание названных принципов.
1. Принцип верховенства права ЕС означает, что правовые нормы Сообщества имеют приоритет перед правилами, закрепленными в законодательстве конкретного государства-члена.
Действие этого принципа распространяется не только на учредительные договоры Сообщества, но и другие законодательные акты ЕС (регламенты, директивы, решения). Они обладают на территории каждой страны более высокой юридической силой, чем, например, конституционные положения.
Особенно трудно проблема признания данного принципа решалась в Великобритании, которая на протяжении столетий придерживалась примата норм собственного конституционного права. В 1972 году, когда решался вопрос о вступлении Великобритании в состав ЕС, в этой стране был принят специальный акт, известный как Акт о Европейских сообществах 1972 г. Согласно этому Акту, все нормы права Сообществ, как принятые до вступления Великобритании в Сообщество, так и после вступления в Сообщество, будут иметь прямое действие на территории этой страны и обладать верховенством по отношению к нормам национального права.
Большую роль в обеспечение верховенства права ЕС над национальным правом играет Суд ЕС. В своих решениях он не раз подчеркивал приоритет норм права ЕС. При этом Суд ссылался на ст.10 Договора о ЕС, согласно которой государства должны воздерживаться от принятия мер, которые могут затруднить достижение целей Договора. То есть, Суд ЕС взял на себя роль защитника этих целей и толкователя Договора.
|
|
|
2. Принцип прямого действия права ЕС означает непосредственное и обязательное применение нормативно-правовых актов Сообщества в государствах-членах независимо от их согласия или условий, устанавливаемых государствами-членами.
В решениях Суда ЕС и в специальной литературе обращается внимание на два момента, характеризующих принцип прямого действия. Во-первых, такого рода нормы непосредственно порождают права и обязанности субъектов правоотношений, включая физических и юридических лиц, а во-вторых, эти нормы должны иметь единообразное применение на территории европространства.
Принцип прямого действия имеет отношение не только к учредительным договорам, но и к законодательным актам, принимаемым органами ЕС. Что касается таких актов как регламенты, то их положения строго обязательны для исполнения всеми государствами-членами. Реализация директив в определенной степени зависит от усмотрения национальных властей. Тем не менее, Суд ЕС, хотя и не сразу, но признал обязательный характер директив органов ЕС.
Положения, содержащиеся в рамочных решениях ЕС, также приобрели обязательный характер на территории государств-членов. Права и обязанности, возникающие на основе исполнения рамочных решений, могут служить предметом разбирательства в суде без каких-либо условий. Если решения адресуются конкретным государствам, то они накладывают соответствующие обязательства на эти государства.
3. Принцип интеграции норм права ЕС означает их включение в национальные правовые системы, в результате чего они становятся интегральной составной этих систем.
Именно интеграция (включение) в национальное право придает юридическую силу нормативным актам ЕС на территории государств-членов и делает их обязательными для национальных судов.
Суд ЕС неоднократно подчеркивал в своих решениях интегрированность «союзного» права в законодательство стран-участников и вытекающие из этого факта правовые последствия. В известном решении по делу Франкович и других от 19 ноября 1991 г. Суд ЕС высказал следующую позицию: «…Договор ЕЭС создал собственную, интегрированную в правовые системы государств-членов правовую систему, которая обязательна для их судебных учреждений и субъектами которой выступают не только государства-члены, но также и частные лица, находящиеся под их юрисдикцией».
Принцип интеграции права ЕС получил специальное закрепление в Декларации о применении правовых актов Сообщества, которая является приложением к Маастрихтскому договору 1992 г. В ней, в частности, подчеркивается, что «основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообществ в пределах установленных ими сроков».
4. Принцип защиты права ЕС предполагает обязательность для всех национальных судебных учреждений правовых предписаний Сообщества, в том числе решений Суда ЕС.
Национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Это следует из принципа верховенства права ЕС.
Претензия, основанная на праве ЕС, рассматривается судебными органами государств-членов в соответствии с нормами национального процессуального права.
Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, приложенный к Амстердамскому договору 1997 г., содержит предписание о том, чтобы «уважалась устоявшаяся национальная практика, а равно организация и функционирование правовых систем государств-членов».
В своих решениях Суд ЕС сформулировал ряд требований, которым должно отвечать национальное процессуальное право, используемое при применении права ЕС.
К числу таких требований относятся:
- требование пропорциональности (соразмерности), согласно которому любые действия и решения публичных властей должны соответствовать поставленной перед ними цели и не идти дальше ее, в том числе при наложении санкций;
- равенство участников судопроизводства;
- недопустимость обратной силы для предписаний, ухудшающих правовое положение физических и юридических лиц.
Приведенный перечень принципов права ЕС не является исчерпывающим. Так, в специальной литературе отмечается, что общим принципом права ЕС выступает также уважение прав человека и основных свобод (см.: Право Европейского Союза: учеб. пособие / С.Ю.Кашкин и др.. – М.:ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. – С.42-43)..
На наш взгляд, такая позиция согласуется со ст.6 Договора о ЕС 1992 г. В ней закрепляется привежденность ЕС принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и правового государства. Эти принципы признаются в качестве основ функционирования Европейского Союза, государств-членов и европейского гражданского общества.
В случае, если государство допускает «существенное и устойчивое» нарушение этих принципов, то оно по инициативе Совета ЕС может быть привлечено к ответственности в виде лишения отдельных прав, вытекающих из членства в Европейском Союзе (например, права голоса его представителей в некоторых институтах и органах или права на получение дотаций из бюджета ЕС).
В целях усиления ответственности за нарушение основополагающих прав и свобод Ниццский договор 2001 г. предусмотрел направление в адрес государства-нарушителя «соответствующих рекомендаций». Невыполнение этих рекомендаций может послужить основанием для применения в отношении государства-нарушителя более серьезных мер воздействия.
Наряду с принципами права ЕС, в законодательстве и специальной литературе выделяются принципы деятельности Европейского Союза. Наиболее важные из них следующие: 1) принцип законности; 2) принцип субсидиарности; 3) принцип пропорциональности.
Принцип законности предполагает, что деятельность Сообществ и Союза в целом должны осуществляться в рамках полномочий и целей, закрепленных в учредительных документах организации.
Принцип субсидиарности требует от союзных органов воздерживаться от вмешательства в те вопросы, которые государства-члены могут эффективно решать самостоятельно. Однако действие этого принципа не распространяется на сферы, отнесенные к исключительной компетенции институтов (основных органов) ЕС.
Принцип пропорциональности означает, что деятельность институтов (органов) и иных структур ЕС должна соответствовать («быть пропорциональной») целям и задачам Союза.
Детальные условия реализации двух последних принципов закрепляются в специальном протоколе к Договору о ЕС, а именно: Протоколе «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности».
Развитие права ЕС приводит к закреплению новых принципов организации и деятельности Союза. Так, в проекте Конституции ЕС предполагалось закрепить такие принципы, как: принцип демократического равенства; принцип представительной демократии; принцип демократии; принцип гласности.
Вопросы для самоконтроля:
1. Какие признаки характеризуют право ЕС?
2. Как соотносятся понятия «право Европейских сообществ» и «право Европейского Союза»?
3. Какой признак является системообразующим в праве ЕС?
4. Что представляет собой структура права ЕС?
5. Какие нормы образуют первичный уровень права ЕС?
6. Какие нормы образуют вторичный уровень права ЕС?
7. Какие акты относятся к нормам третичного уровня?
8. Что представляет собой горизонтальная структура права ЕС?
9. Как право ЕС соотносится с национальным правом государств-членов?
10. В каком соотношении находится право ЕС и международное право?
11. Какие источники права выделяются в правовой системе ЕС?
12. Назовите основные учредительные договоры в рамках ЕС?
13. Какие источники входят в систему нормативно-правовых актов ЕС?
14. Чем регламенты ЕС отличаются от директив?
15. Почему решения Суда ЕС относятся к источникам права ЕС?
16. В чем особенности международных договоров и соглашений как источника права ЕС?
17. Чем характеризуются принципы права ЕС?
18. Назовите общие принципы права ЕС?
19. Что означает интегрированность норм права ЕС в национальные правовые системы государств-членов?
20. Как понимается принцип субсидиарности?
21. Что означает принцип пропорциональности в системе права ЕС?
____________________________
|
|
|
