 |
Лучшая практика муниципального управления в сфере муниципального экономического развития
|
|
|
|
КОДЕКС ЛУЧШЕЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Москва
СОДЕРЖАНИЕ
Введение........................................................................................................................................ 6
Сводная таблица лучших практик в области муниципального управления................. 9
1. Лучшая практика муниципального управления в сфере муниципального экономического развития....................................................................................................................................................... 13
1.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 13
1.1.1. Разработка стратегического плана муниципального развития........................ 13
1.1.2. Комплексное муниципальное планирование социально-экономического развития 14
1.1.3. Внедрение процедуры мониторинга в реализацию муниципальных программ и проектов 15
1.1.4. Оценка муниципальных программ..................................................................... 16
1.1.5. Повышение квалификации муниципальных служащих.................................. 17
1.1.6. Создание Агентства муниципального экономического развития................... 18
1.1.7. Внедрение информационных технологий в практику муниципального управления 19
1.2. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 20
1.2.1. Создание муниципальных бизнес-инкубаторов и технопарков...................... 20
1.2.2. Создание учебно-деловых центров для обучения основам предпринимательства 21
1.2.3. Муниципальная поддержка приоритетных инвестиционных проектов, осуществляемых на территории муниципального образования................................................................... 22
1.2.4. Создание инвестиционного паспорта муниципального образования............ 24
1.2.5. Привлечение бизнеса к решению социальных проблем муниципального образования на взаимовыгодных условиях............................................................................................. 25
|
|
|
1.3. Взаимодействие с общественностью................................................................................. 26
1.3.1. Использование социологических опросов в практике управления на местном уровне 26
2. Лучшая практика муниципального управления в сфере муниципальных финансов 28
2.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 28
2.1.1. Переход к системе формирования и исполнения бюджета, позволяющей органам местного самоуправления регулярно сопоставлять результаты текущей деятельностии производимых бюджетных расходов с поставленными целями.......................................................... 28
2.1.2. Переход к казначейской системе исполнения бюджета................................... 28
2.1.3. Отбор инвестиционных проектов, финансируемых за счет заемных средств муниципального бюджета, на основе критериев общественной значимости и общественной полезности 30
2.1.4. Ведение муниципальной долговой книги......................................................... 31
2.1.5. Финансирование проектов общегородского значения за счет эмиссии муниципальных облигаций общего покрытия......................................................................................... 31
2.1.6. Финансирование проектов, предполагающих наличие собственной доходной базы, за счет эмиссии доходных облигаций....................................................................................... 32
2.1.7. Ведение реестра муниципальной собственности.............................................. 34
2.1.8. Управление муниципальными активами на портфельной основе.................. 34
2.1.9. Проведение мониторинга результативности бюджетных расходов............... 35
2.1.10. Разработка перспективного финансового плана............................................. 36
2.2. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями.................................. 37
2.2.1. Проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий..................................................................................................................... 37
|
|
|
2.3. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 37
2.3.1. Организация муниципальных закупок товаров, работ и услуг на конкурсной основе и ведение реестра муниципальных закупок................................................................................... 37
2.3.2. Проведение муниципальных закупок с использованием Интернет-технологий 38
2.4. Взаимодействие с общественностью................................................................................. 39
2.4.1. Привлечение общественности к участию в бюджетном процессе.................. 39
3. Лучшая практика муниципального управления в социальном секторе................... 41
3.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 41
3.1.1. Перевод безадресных муниципальных льгот в форму денежных выплат нуждающемуся населению........................................................................................................................ 41
3.1.2. Внедрение механизма нормативного финансирования в сфере образования 41
3.1.3. Вывод малообеспеченных семей на самообеспечение в рамках программы «От пособия к зарплате».......................................................................................................................... 43
3.1.4. Введение денежных компенсаций для низкодоходных групп населения взамен всеобщего бесплатного предоставления социальных услуг......................................................... 44
3.1.5. Внедрение механизма повышения качества и эффективности социальных услуг посредством стимулирования ориентации на результат, а не на процесс...................................... 45
3.1.6. Инвентаризация социальных льгот и объема их финансирования................. 46
3.1.7. Проведение управленческого аудита расходования средств на социальное обслуживание населения (принцип «best value»).................................................................................. 47
3.1.8. Централизация функций назначения и выплат социальной помощи (принцип «одного окна»)........................................................................................................................................... 48
3.1.9. Унификация правил предоставления различных видов социальной помощи, назначаемой на основе оценки уровня доходов...................................................................................... 49
3.1.10. Проведение мониторинга административных расходов и использование его результатов при планировании бюджета муниципалитета.................................................................... 51
|
|
|
3.2. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями.................................. 51
3.2.1. Размещение муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе 52
3.3. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 53
3.3.1. Привлечение коммерческого сектора к предоставлению услуг образовательным учреждениям на конкурсной основе..................................................................................................... 53
3.4. Взаимодействие с общественностью................................................................................. 53
3.4.1. Планирование расходов на социальную поддержку населения с учетом масштабов и структуры бедности, оцененных на основе данных независимых обследований населения... 53
3.4.2. Внедрение механизма стимулирования социальных инициатив на уровне объединения граждан (ТОСы и др.)..................................................................................................... 54
4. Лучшая практика муниципального управления в сфере городского хозяйства: ЖКХ и транспорт....................................................................................................................................................... 56
4.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 56
4.1.1. Внедрение новых схем финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.................................................................................... 56
4.1.2. Тарифное регулирование в сфере коммунальных услуг................................... 56
4.1.3. Внедрение системы адресных социальных счетов граждан............................ 57
4.1.4. Применение концессионных механизмов для управления объектами муниципальной коммунальной инфраструктуры.................................................................................... 58
4.1.5. Мониторинг ресурсопотребления в практике управления объектами недвижимости бюджетной сферы................................................................................................................................ 59
4.2. Управление муниципальными предприятиями и учреждениями.................................. 60
4.2.1. Профессиональное конкурсное управление объектами недвижимости бюджетных учреждений с привлечением энергосервисных компаний.............................................................. 60
|
|
|
4.2.2. Переход к системе договорных отношений в сфере ЖКХ на всех уровнях.. 61
4.2.3. Акционирование муниципального жилищного предприятия......................... 62
4.3. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 63
4.3.1. Обслуживание жилищного фонда на конкурсной основе с привлечением частных подрядчиков........................................................................................................................................... 63
4.3.2. Создание товариществ собственников жилья.................................................... 64
4.3.3. Привлечение к транспортному обслуживанию населения частных пассажирских перевозчиков........................................................................................................................................... 65
5. Лучшая практика муниципального управления в сфере земли и иной недвижимости 68
5.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 68
5.1.1. Регламентирование землепользования и застройки на принципах правового зонирования 68
5.1.2. Развитие системы управления земельными ресурсами и объектами недвижимости как важнейшими региональными и муниципальными активами.................................... 69
5.2. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 70
5.2.1. Приватизация земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости.................................................................................................................. 70
5.2.2. Развитие торгов (аукционов, конкурсов) по продаже незастроенных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или прав их аренды на условиях строительного освоения........................................................................................................................... 72
5.2.3. Развитие инвестиционных конкурсов по предоставлению частным инвесторам права на реконструкцию застроенных кварталов с переселением граждан из ветхого фонда 73
5.3. Взаимодействие с общественностью................................................................................. 75
5.3.1. Участие жителей в принятии градостроительных решений путем проведения общественных слушаний.......................................................................................................................... 75
6. Лучшая практика муниципального управления в сфере жилищного финансирования 78
6.1. Управленческие решения «внутри» администрации....................................................... 78
6.1.1. Предоставление определенным категориям граждан субсидий на приобретение готового жилья или на строительство индивидуального жилья........................................................... 78
6.2. Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами................................... 79
6.2.1. Заключение органами местного самоуправления договоров подряда на строительство муниципального жилья со строительными организациями, отобранными на конкурсной основе 79
|
|
|
6.3. Взаимодействие с общественностью................................................................................. 80
6.3.1. Раскрытие информации о проектах жилищного строительства с привлечением средств граждан........................................................................................................................................... 80
Введение
Термин «Кодекс лучшей практики» появился и стал использоваться в практике управления социально-экономическими процессами относительно недавно. В общем виде он обозначает свод правил и процедур, которые в настоящий момент могут считаться наиболее прогрессивными способами решения экономических и социальных проблем.
На муниципальном уровне специфика Кодекса лучшей практики определяется особенностями организации местного самоуправления.
С одной стороны, местное самоуправление действует в рамках единой системы управления, где достижение общего успеха определяется параметрами развития каждого звена и действуют общие «правила игры». Эти правила устанавливаются федеральным и региональным законодательством и по своей природе должны быть достаточно универсальными, чтобы эффективно управлять процессами на локальном уровне вне зависимости от местной специфики. Они призваны, в первую очередь, создавать барьеры для «худшей практики» в виде дисквалификационных критериев.
С другой стороны, согласно Конституции РФ, местное самоуправление независимо от государственной системы власти, и муниципалитеты обладают самостоятельностью в принятии решений местного значения. Чрезмерная законодательная регламентация и детализация данной сферы противоречит принципу автономии местного самоуправления и ведет к сковыванию местной инициативы, тормозит продвижение передовых технологий. В то же время отсутствие каких бы то ни было ориентиров также не способствует эффективному местному развитию.
Кодекс лучшей практики применим к той сфере местного самоуправления, которая не регулируется напрямую законодательством. Он, таким образом, не вступает в противоречие с законодательным регулированием местного самоуправления, а носит рекомендательный характер, оставляя муниципалитетам свободу выбора – следовать или нет тем или иным лучшим практикам в соответствии со своей местной спецификой. В Кодексе лучшей практики находят отражение формы самостоятельного творчества муниципалитетов. Став на путь совершенствования стиля и методов управления, муниципалитеты серьезным образом повышают свой имидж, создают положительный образ муниципалитета в глазах потенциальных инвесторов.
Практики, содержащиеся в кодексе – это, прежде всего, технологические модели решения имеющихся в муниципалитете проблем. С одной стороны, повышение качества муниципального управления – это непреходящая задача, которая должна и может решаться муниципалитетами без оглядки на изменение действующих законодательных норм. С другой стороны, кодекс наглядно демонстрирует возможности муниципалитетов искать и находить удачные пути повышения собственной активности в условиях жесткой (прежде всего, бюджетной) зависимости от федеральных и региональных властей.
Раньше районная или городская власть была необходимым и значимым звеном единой системы управления экономикой. Сегодняшние муниципалитеты выделились из государственной управленческой вертикали, получив самостоятельность, но при этом потеряли административные рычаги вмешательства в работу хозяйствующих субъектов. Следует признать, что значительная часть муниципальных структур оказалось не готова правильно распорядиться открывшимися возможностями. К сожалению, трудности, с которыми сталкиваются муниципальные образования, укрепляют позиции сторонников идеологии властной вертикали сверху донизу как единственно возможного способа организации управления в стране. Часто ужесточение административного воздействия оправдывается необходимостью ускорения реформаторских процессов. Но на практике использование центральными властями административных рычагов далеко не всегда эффективно и часто приводит к противоположному результату.
В этих условиях демонстрация конкретных зримых результатов использования передовых управленческих технологий в Кодексе лучшей практики позволяет организовать каналы распространения передового опыта наиболее естественным для рыночных условий путем, постепенно вытесняя административные методы.
Таким образом, Кодекс лучшей практики способен стать прикладным материалом, освещающим передовые технологии муниципального управления, ориентиром органов местного самоуправления при разработке стратегических направлений развития, индикатором, позволяющим оценить качество управления.
Кодексы лучшей практики могут также стать одним из средств, позволяющих включать муниципалитеты в общий процесс преобразований, происходящих в масштабах всей страны, без нарушения автономии организации местной жизни.
В современной России нормативная и организационная среда местного самоуправления находится в стадии формирования, и поэтому здесь использование Кодекса лучшей практики может быть особенно успешным. Преобразования на местном уровне идут крайне неравномерно – не только по показателям социально-экономического развития муниципальных образований, но и по уровню муниципального менеджмента.
Динамическое и поступательное развитие территориальных образований предполагает наличие возможностей и каналов продвижения передовых управленческих технологий. Неразвитость ассоциаций муниципальных образований, их коммуникационная разобщенность, зависимость от позиции региональной власти тормозит распространение передовых технологий.
На развитие местного самоуправления в современных условиях определенное влияние оказывают проходящие в мире интеграционные процессы. Европейская хартия местного самоуправления содержит общие рекомендации к организации жизни на местном уровне. По мере развития интеграционных процессов возможности и объективные потребности в обмене передовым опытом на местном уровне будут возрастать, и Кодекс лучшей практики позволит успешным технологиям преодолевать национальные границы.
Кодексы лучшей практики могут создаваться научными организациями, федеральными и региональными органами управления, ассоциациями региональных и местных органов власти, консалтинговыми и общественными организациями и их ассоциациями. В настоящее время подготовлен Кодекс лучшей практики Министерства финансов РФ в сфере управления муниципальными и региональными финансами.
Представленный Кодекс – это Кодекс лучшей практики Фонда «Институт экономики города», который отражает мнение и опыт работы специалистов Фонда в области муниципального управления.
Стандарты представленного Кодекса лучшей практики в сфере управления муниципальным социально-экономическим развитием представлены в многомерной группировке.
Основная разбивка практик отражает основные отраслевые направления муниципального управления: общеэкономические вопросы, управление жилищно-коммунальным хозяйством, формирование социальной политики муниципалитета, градостроительство и землепользование, финансы.
Вместе с тем, согласно Конституции РФ, местное самоуправление должно обеспечивать возможность населению самостоятельно решать вопросы местного значения. Многие практики, вошедшие в Кодекс, дают конкретные примеры реализации этой конституционной нормы. По степени включенности секторов местного сообщества в процесс управления были выделены четыре блока практик.
1). Практики, описывающие передовые технологии, используемые «внутри» самих администраций.
В блок входят: планирование, кадровая политика, процедуры принятия решений, порядок взаимодействия между представительными и административными органами, взаимодействие местных и государственных органов, повышение квалификации и т.д.
2). Практики, описывающие особенности взаимодействия администрации с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями.
В блок входят: договорная политика, оптимизация структуры и размеров муниципальных предприятий, критерии оценки их работы, формы и способы стимулирования деятельности, создание конкурентной среды для муниципальных предприятий, тарифная политика и т.д.
3). Практики, демонстрирующие примеры лучшей организации взаимодействия с хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования.
В блок входят: инвестиционная политика муниципалитета, привлечение предприятий для выполнения муниципального заказа, формы поддержки малого и среднего бизнеса, формы взаимодействия с хозяйствующими субъектами в ходе решения муниципальных проблем и т.д.
4). Практики, демонстрирующие примеры включения населения и некоммерческого сектора в процесс принятия решений на местном уровне и участие в реализации решения муниципальных проблем.
В блок входят: формы самоорганизации населения по месту жительства, участие некоммерческого сектора в предоставлении муниципальных услуг, организация волонтерской деятельности, формы проведения публичных мероприятий по вопросам местного самоуправления и т.д.
В Кодексе представлена также группировка, отражающая экспертную оценку реальных возможностей тиражирования собранных в кодексе практик в муниципалитетах различных типов. По этому критерию стандарты кодекса лучшей практики были условно разбиты на три уровня:
Базовый уровень – стандарты, реализуемые на сегодняшний день большинством муниципальных образований.
Перспективный уровень – стандарты, реализуемые на сегодняшний день лишь наиболее прогрессивными муниципальными образованиями.
Стратегический уровень – стандарты самого высокого уровня качества муниципального управления, доказавшие свою эффективность в муниципальных образованиях многих зарубежных стран. В российской практике большинство из них на сегодняшний день сложнореализуемы в силу неразвитости гражданского общества, несовершенства действующего законодательства и т.п.
Кодекс лучшей практики не должен рассматриваться в качестве собрания застывших, законсервированных примеров удачных управленческих решений. Практика муниципального управления не стоит на месте. Появляются новые задачи и новые решения, которые могут и должны через Кодекс стать достоянием всего муниципального сообщества. Дальнейшая работа над Кодексом предусматривает подготовку процедур обновления и актуализации его стандартов, гибкого реагирования на изменения, происходящие в среде муниципального управления в ходе реформы местного самоуправления. Для этой целей предполагается задействовать Интернет-ресурсы, привлекать к работе ассоциации муниципальных образований.
Сводная таблица лучших практик в области муниципального управления
Условные обозначения:
- подчеркивание – практики базового уровня;
- обычный шрифт – практики перспективного уровня;
- курсив – практики стратегического уровня.
| Муниципальное экономическое развитие | Муниципальные финансы | Социальная политика | Городское хозяйство (ЖКХ и транспорт) | Реформы в сфере недвижимости | Жилищное финансирование | |
| Управленческие решения «внутри» Администрации | Комплексное муниципальное планирование социально-экономического развития | Разработка перспективного финансового плана | Инвентаризация социальных льгот и объема их финансирования | Тарифное регулирование в сфере коммунальных услуг | Регламентирование землепользования и застройки на принципах правового зонирования | Предоставление определенным категориям граждан субсидий на приобретение готового жилья или на строительство индивидуального жилья |
| Оценка муниципальных программ | Переход к казначейской системе исполнения бюджета | Централизация функций назначения и выплат социальной помощи (принцип «одного окна») | Мониторинг ресурсопотребления в практике управления объектами недвижимости бюджетной сферы | Развитие системы управления земельными ресурсами и объектами недвижимости как важнейшими региональными и муниципальными активами | ||
| Внедрение процедуры мониторинга в реализацию муниципальных программ и проектов | Ведение муниципальной долговой книги | Перевод безадресных муниципальных льгот в форму денежных выплат нуждающемуся населению | Внедрение системы адресных социальных счетов граждан | |||
| Повышение квалификации муниципальных служащих | Отбор инвестиционных проектов, финансируемых за счет заемных средств муниципального бюджета, на основе критериев общественной значимости и общественной полезности | Внедрение механизма нормативного финансирования в сфере образования | Применение концессионных механизмов для управления объектами муниципальной коммунальной инфраструктуры |
| Муниципальное экономическое развитие | Муниципальные финансы | Социальная политика | Городское хозяйство (ЖКХ и транспорт) | Реформы в сфере недвижимости | Жилищное финансирование | |
| Внедрение информационных технологий в практику муниципального управления | Финансирование проектов общегородского значения за счет эмиссии муниципальных облигаций общего покрытия | Вывод малообеспеченных семей на самообеспечение в рамках программы «От пособия к зарплате» | Внедрение новых схем финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры | |||
| Разработка стратегического плана муниципального развития | Ведение реестра муниципальной собственности | Введение денежных компенсаций для низкодоходных групп населения взамен всеобщего бесплатного предоставления социальных услуг | ||||
| Создание Агентства муниципального экономического развития | Переход к системе формирования и исполнения бюджета, позволяющей органам местного самоуправления регулярно сопоставлять результаты текущей деятельности и производимых бюджетных расходов с поставленными целями | Унификация правил предоставления различных видов социальной помощи, назначаемой на основе оценки уровня доходов | ||||
| Финансирование проектов, предполагающих наличие собственной доходной базы, за счет эмиссии доходных облигаций | Проведение мониторинга административных расходов и использование его результатов при планировании бюджета муниципалитета | |||||
| Управление муниципальными активами на портфельной основе | Внедрение механизма повышения качества и эффективности социальных услуг посредством стимулирования ориентации на результат, а не на процесс |
| Муниципальное экономическое развитие | Муниципальные финансы | Социальная политика | Городское хозяйство (ЖКХ и транспорт) | Реформы в сфере недвижимости | Жилищное финансирование | |
| Проведение мониторинга результативности бюджетных расходов | Проведение управленческого аудита расходования средств на социальное обслуживание населения (принцип «best value») | |||||
| Управление муниципальными предприятиями и учреждениями | Проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий | Размещение муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе | Переход к системе договорных отношений в сфере ЖКХ на всех уровнях | |||
| Профессиональное конкурсное управление объектами недвижимости бюджетных учреждений с привлечением энергосервисных компаний | ||||||
| Акционирование муниципального жилищного предприятия | ||||||
| Взаимодействие с независимыми хозяйствующими субъектами | Создание муниципальных бизнес-инкубаторов и технопарков | Организация муниципальных закупок товаров, работ и услуг на конкурсной основе и ведение реестра муниципальных закупок | Привлечение коммерческого сектора к предоставлению услуг образовательным учреждениям на конкурсной основе | Обслуживание жилищного фонда на конкурсной основе с привлечением частных подрядчиков | Приватизация земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости | Заключение органами местного самоуправления договоров подряда на строительство муниципального жилья со строительными организациями, отобранными на конкурсной основе |
| Создание инвестиционного паспорта муниципального образования | Проведение муниципальных закупок с использованием Интернет-технологий | Создание товариществ собственников жилья | Развитие торгов (аукционов, конкурсов) по продаже незастроенных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, или прав их аренды на условиях строительного освоения |
| Муниципальное экономическое развитие | Муниципальные финансы | Социальная политика | Городское хозяйство (ЖКХ и транспорт) | Реформы в сфере недвижимости | Жилищное финансирование | |
| Муниципальная поддержка приоритетных инвестиционных проектов, осуществляемых на территории муниципального образования | Привлечение к транспортному обслуживанию населения частных пассажирских перевозчиков | Развитие инвестиционных конкурсов по предоставлению частным инвесторам права на реконструкцию застроенных кварталов с переселением граждан из ветхого фонда | ||||
| Создание учебно-деловых центров для обучения основам предпринимательства | ||||||
| Привлечение бизнеса к решению социальных проблем муниципального образования на взаимовыгодных условиях | ||||||
| Взаимодействие с общественностью | Использование социологических опросов в практике управления на местном уровне | Привлечение общественности к участию в бюджетном процессе | Планирование расходов на социальную поддержку населения с учетом масштабов и структуры бедности, оцененных на основе данных независимых обследований населения | Участие жителей в принятии градостроительных решений путем проведения общественных слушаний | Раскрытие информации о проектах жилищного строительства с привлечением средств граждан | |
| Внедрение механизма стимулирования социальных инициатив на уровне обединения граждан (ТОСы и др.) |
Лучшая практика муниципального управления в сфере муниципального экономического развития
|
|
|
