 |
Тема 7. Организационно-функциональная структура государственного управления
|
|
|
|
Цель: Формирование у студентов системы знаний об организационно-функциональной структуре государственного управления
План:
1. Дерево целей и принципы государственного управления.
2. Система функций, формы, методы и средства государственного управления.
3. Государственное управление и развитие самоуправленческих механизмов в обществе.
1. Главной целью государственного управления является создание наиболее благоприятных условий для формирования исполнительной власти, отвечающей интересам граждан, общества и государства. В рамках главной цели достигаются другие, более конкретные цели, сущность которых сводится к установлению принципов и форм, юридическому закреплению содержания управленческой деятельности. Сюда включаются: решение вопросов относительно системы и структуры органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции; определение их задач, функций, прав и обязанностей; урегулирование правовых форм взаимодействия высших и низших звеньев административной системы; выбор оптимальных методов управленческой деятельности и форм их реализации. Единство целей, стоящих перед органами исполнительной власти, достигается с помощью правовых норм, единой правовой природы органов управления и характера выполняемых ими функций.
Конструкция систем органов, осуществляющих государственное управление, в значительной мере зависит и от сферы, где осуществляется управление. Децентрализация управления в социальной и культурной сферах меньше, чем в экономике. Разным является уровень централизации в межотраслевой сфере (стандартизация, статистика, ценообразование, таможенное дело и др.). Что касается административно-политической деятельности, то здесь речь может идти не о децентрализации, а о разном уровне централизации, поскольку она характеризуется высокой степенью и в управлении обороной, иностранными делами, и в управлении учреждениями и организациями, подведомственными Министерству юстиции, Министерству внутренних дел и др.
От этих и других факторов зависят выбор принципа организации аппарата органов управления, его структурных подразделений, их правовой статус, связь между субъектами управления. При значительном разнообразии структурных подразделений (главные управления, управления, департаменты, отделы, секторы, центры, советы, секретариаты и др.) управленческие связи сводятся к отношениям общего, непосредственного, прямого и оперативного подчинения.
|
|
|
Общее подчинение выражается в том, что полномочия вышестоящего органа не сосредоточены на конкретных вопросах руководства подчиненными ему объектами. Общее руководство осуществляется путем установления правил деятельности, проведения контроля (надзора). Такое подчинение означает фактическую подведомственность объекта субъекту. Примером общего подчинения могут быть отношения между соответствующим министерством и промышленным предприятием при осуществлении хозяйственной деятельности.
Непосредственное подчинение обусловлено значительными организационными и правовыми связями, отсутствием промежуточных звеньев, решением кадровых вопросов, вопросов дисциплинарной ответственности, отменой актов или их изменением. При непосредственном подчинении объект находится в ведении субъекта управления.
Прямое подчинение предусматривает непосредственные отношения между руководителем и подчиненным, вышестоящими и нижестоящими органами. Такое подчинение тесно связано с непосредственным и вытекает из него.
Оперативное подчинение означает юридическую зависимость одного субъекта от другого только по конкретным вопросам и неподчиненность ему в других формах. При выполнении обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности служащие органов внутренних дел, которые не входят в состав милиции, находятся в оперативном подчинении милиции, пользуются всеми соответствующими преимуществами и несут обязанности работников милиции.
|
|
|
В сфере государственного управления сохраняются и отношения двойного подчинения. Сущность его состоит в том, что в отношении этого органа (как правило, низшего) два органа (высшие) имеют решающие полномочия по каким-либо вопросам. Двойное подчинение субъекта управления по вертикали и горизонтали основывается на разграничении предметов и полномочий общего ведения. При этом орган определенного уровня и вышестоящий орган имеют по соответствующим вопросам юридически властные полномочия относительно конкретного субъекта, например, областная государственная администрация в лице ее главы и Министерство юстиции относительно областного управления юстиции.
Тем не менее главное назначение органов управления — это осуществление в интересах отрасли или сферы, ее предприятий, учреждений и организаций функций координации, контроля и регулирования деятельности. В соответствии с этими требованиями и должны формироваться системы управления.
Принципы государственного управления — это основоположные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности. Некоторые авторы отмечают, что принципы государственного управления — это его позитивные закономерности, познанные наукой и практикой и охарактеризованные в соответствующих понятиях.
В административно-правовой науке нет единого мнения по поводу их классификации на группы и виды. В частности, выделяют такие группы принципов государственного управления:
а) социально-политические (демократизм, участие населения в
управленческой деятельности государства; равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность). Эта группа принципов характеризуется тем, что она распространяется на все сферы управленческой деятельности, а сами принципы закрепляются, как правило, в Конституции Украины и законах Украины;
|
|
|
б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный). Они являются базой для определения и распределения компетенции между органами государственного управления, создавая, таким образом, единый механизм государственного управления, который должен функционировать эффективно, не допуская параллелизма и дублирования;
в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность). Данная группа принципов направлена на определение содержания деятельности конкретных органов государственного управления, обеспечение действенности управленческих процедур, эффективность управленческих решений.
Наряду с делением принципов на группы наиболее часто предлагается их классификация на виды, а именно:
а) общесистемные: объективности государственного управления; демократизма государственного управления; правовой упорядоченности государственного управления; законности государственного управления; разделения власти в государственном управлении; публичности государственного управления;
б) структурно-целевые: согласованности между собой целей государственного управления по основным параметрам; взаимодополняемости целей, при которой одна цель содействует другой; подчиненности частных, локальных целей общим целям государственного управления;
в) структурно-функциональные: дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления; концентрации, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно широко и прочно направляло, организовывало и регулировало объекты управления; комбинирования, направленной на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности; достаточного разнообразия, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или иного объекта управления по количеству и содержанию соответствовали разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;
|
|
|
г) структурно-организационные: единства системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, обуславливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни; разнообразия организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления; объединения коллегиальности и единоначалия, обусловленной спецификой организационного построения и порядком деятельности органов государственного управления;
д) структурно-процессуальные: соответствия элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.
2. Механизм государственного управления включает и такие внутренние факторы, как государственная политика в указанных сферах жизни общества, установленные нормативные цели и задачи государственных органов, функции государственного управления.
К функциям государственного управления относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.
Виды функций государственного управления:
Организация (система управления) включает разработку структуры и правого статуса субъектов государственного управления (государственных органов) структурирование и определение правого статуса управляемых объектов общественной системы; установление взаимных связей между субъектами и объектами государственного управления (процессов управления).
|
|
|
Планирование включает заранее намеченную систему мероприятий, предусматривающую порядок, последовательность, форму завершения и сроки выполнения работ. При этом указываются ответственные за исполнение отдельных мероприятий. В качестве примера можно привести План мероприятий по реализации задач, поставленных Президентом страны в Послании народу Казахстана «К свободному, эффективному и безопасному обществу» от 24 октября 2000 года, утвержденный постановлением Правительства Республики Казахстан от 8 декабря 2000 г.
Прогнозирование включает разработку прогнозов развития общества на основе специальных научных исследований. Прогноз означает вероятные суждения, конкретное предсказание о состоянии социальной системы, ее отдельных звеньев в будущем.
Программирование (проектирование) есть процесс формирования системы (комплекса) мероприятий по реализации одной или нескольких целей государственного управления. Программа включает содержание и план практических действий, выполнения намеченных работ.
Кадровое обеспечение включает решение комплекса вопросов, связанных с подготовкой, распределением и эффективным использованием специалистов в системе государственного управления. Речь идет о специальных требованиях к подбору кадров в государственных органах и подведомственных им организациях.
Регулирование направлено на упорядочение общественных отношений, определяет границы возможного и должного в поведении людей и их коллективов. Регулирование имеет своим целевым назначением закрепление и стимулирование деятельности участников общественных отношений в соответствии с программными задачами и приоритетами развития общества.
Контроль как функция управления связан с получением объективной информации о состоянии подведомственных объектов, о работе государственных органов, должностных лиц. Функция контроля обеспечивает выполнение государством, возложенных на него задач выступает необходимым условием поддержания дисциплины и законности в госаппарате, защиты прав и свобод граждан.
3. Местное самоуправление – самостоятельная и под свою ответственность деятельность граждан по решению вопросов местного значения.
Согласно Европейской Хартии местного самоуправления основными принципами формирования местного самоуправления являются:
- выборность органов местного самоуправления,
- согласование решения об изменении границ территориального образования или населенного пункта с местным самоуправлением,
- представление государством финансовой базы (бюджета) органов местного самоуправления,
- право местного самоуправления на имущественную самостоятельность (право на собственность),
- право органов местного самоуправления на участие в делах государства при соответствующей финансовой поддержке государством,
- право на судебную защиту органов местного самоуправления.
С этих позиций основными слагаемыми механизма реализации местного самоуправления являются:
- Законодательный блок, который содержит перечень нормативно – правовых актов, принятие которых необходимо для законодательного обеспечения создания и деятельности местного самоуправления,
- Финансово – экономический блок, который содержит конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий,
- Организационный блок, который предусматривает разработку конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления.
Местное самоуправление может осуществляться гражданами непосредственно, либо через органы местного самоуправления.
Формы непосредственного осуществления местного самоуправления:
- муниципальные выборы – проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
- местный референдум – непосредственное голосование населения муниципального образования по наиболее важным вопросам местного самоуправления, результаты которого имеют обязательную силу;
- сход граждан –может проводится поселением с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения;
- народная правотворческая инициатива – предложение гражданами проекта нормативного акта по вопросам местного самоуправления.
- территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан по месту их жительства на для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения;
- опрос граждан – проводится на всей территории муниципального образования или части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер;
- индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления – направляются гражданами с целью получения ответа на волнующие их вопросы в области местного самоуправления;
- собрание граждан – могут проводится для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц;
- иные формы.
Другой путь осуществления гражданами местного самоуправления – через органы местного самоуправления и должностных лиц.
Структуру органов местного самоуправления составляют:
- местные представительные органы – маслихаты, выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление;
- глава муниципального образования – Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Президент Казахстана вправе по своему усмотрению освобождать Акимов от должностей:
- местная администрация (исполнительно – распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования (например, контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия);
- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
Местное управление в РК действует в соответствии с административно – территориальным устройством Республики. В систему административно – территориального устройства РК входят административно – территориальные единицы: аул (село), поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область.
В соответствии с законом об административно – территориальном устройстве Республики Казахстан, территория страны подразделяется на 2 основные категории – регионы и населенные пункты.
Регион это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики.
Регионами являются область, район и аульный (сельский) округ.
Населенный пункт – это часть компактно заселенной территории, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном законом порядке и управляемая местными исполнительными и представительными органами.
Населенные пункты подразделяются на городские и сельские.
К городским относятся города республиканского (более 1 млн. жителей), областного (более 50 тыс.) и районного (не менее 10 тыс. жителей из которых две трети рабочие и служащие и их семьи) значения а также поселки (не менее 3 тыс. жителей из которых 2/3 рабочие и служащие, а так же курорты с населением свыше 2 тыс. человек из которых приезжающих не менее половины и дачные поселки, в которых не менее 25 % взрослого населения занимается сельским хозяйством), к сельским – все остальные населенные пункты.
Крестьянские и иные населения с численностью менее 50 человек включаются в ближайший населенный пункт.
Аул (село) – населенный пункт с численностью более 50 человек, из которых не менее 50 % сельскохозяйственные работники и их семьи
Создание упразднение областей, районов, городов определение их административных центров и названий, а также изменение их границ и подчиненности является полномочиями Президента РК.
В Казахстане насчитывается 2 города Республиканского значения, 160 районов, 39 городов областного и 44 города районного значения, 201 поселков, 2139 аульных (сельских) округов и 7798 аулов (сел).
Государственное управление на уровне области осуществляют представительные органы в лице Маслихата и исполнительные органы в лице Акимата. Соответственно на уровне района и города областного значения Маслихат района (города) и Акиматы районов (городов). Поселки и сельские округа управляются Акимами сельских округов и поселков, представительных органов на данном уровне нет.
Аулы (села) собственных госорганов не имеют и управляются Акимами аульных (сельских) округов, куда они отнесены в соответствии с административно – территориальным устройством региона.
Приоритетными задачами этапа становления самоуправления в РК являются:
- реформирование системы местного управления в рамках общей стратегии развития Казахстанской государственности,
- разработка модели местного самоуправления в Республике, определение его места и роли в системе управления,
- законодательное обеспечение местного самоуправления,
- децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами местного государственного управления и самоуправления,
- создание финансовых, материально – технических и организационных предпосылок создания местного самоуправления,
- подготовка кадров для местного самоуправления.
Вопросы к лекции:
1. Дерево целей и принципы государственного управления.
2. Система функций, формы, методы и средства государственного управления.
3. Государственное управление и развитие самоуправленческих механизмов в обществе.
Тесты к теме:
1. Виды структурных принципов.
А) структурно – целевые, структурно – функциональные, структурно
– организационные, структурно – процессуальные;
В) структурно – политические, структурно – программные,
структурно – техническая;
С) структурно – нормативные, структурно – процессуальные;
D) линейно – функциональные, территориально- отраслевые;
структурно – технологическое;
Е) структурно – ресурсные, структурно – коммуникационные.
2. Какой принцип государственного управления является
исходным и обусловливает необходимость следования во
всех управленческих процессах требованиям объективных
закономерностей (естественно-природных и общественно
исторических) и реальных возможностей общественных
сил?
А) принцип демократизма;
В) принцип правовой упорядоченности государственного
управления;
С) принцип объективности;
D) принцип законности государственного управления;
Е) принцип публичности.
3. Под методами управленческой деятельности понимается.
А) инструменты достижения поставленных целей и задач;
В) способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций,
использование правовых и организационных форм, воздействия
на сознания и поведение людей в управляемых общественных
процессах;
С) совокупность норм самостоятельности
и юридического отношения государства;
D) приемы и способы стимулирования, активизации и направления
деятельности человека со стороны государственных органов;
Е) правильные ответы В, Г.
4. Какой метод государственного управления включает в себя
меры воспитания, разъяснение и популяризацию целей и
содержания управления, средства морального поощрения и
взыскания?
А) социально – политические;
В) экономические;
С) административные;
D) морально-этические;
Е) аналитический.
Литература
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М.: Омега-Л., 2011. Издание 3-е, дополненное.
2. Курманов Н.А. Теория государственного управления: Учебное пособие- Астана, 2013.
3. Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2012.
|
|
|
