Межбюджетные выравнивающие трансферты как инструмент сглаживания фискальных дисбалансов

Многие федеративные и унитарные децентрализованные государства сталкиваются с проблемой возникновения фискальных дисбалансов и необходимостью их коррекции. По своей природе фискальные дисбалансы подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Проблема вертикальной несбалансированности бюджетной системы возникает, в первую очередь, в результате разной степени децентрализации доходных и расходных полномочий в рамках многоуровневой бюджетной системы. Как правило, степень децентрализации расходных полномочий существенно превышает степень децентрализации полномочий по формированию доходов, что обусловлено существованием более серьезных аргументов в пользу передачи расходных полномочий на субнациональный уровень.

Можно выделить несколько наиболее распространенных аргументов в пользу децентрализации бюджетных расходов. К одному из них относится предпосылка о том, что субнациональные власти в отличие от центральных властей располагают большим объемом информации относительно потребностей и предпочтений местного населения. Это позволяет им осуществлять предоставление государственных услуг с большей степенью эффективности и оперативности, так как затраты, в том числе, временные, на сбор и обработку информации о потребностях населения для субнациональных органов власти, как правило, существенно ниже [1].

Кроме этого, децентрализация расходных полномочий способна приводить к усилению конкуренции между субнациональными органами власти. В случае если население испытывает неудовлетворенность политикой субнациональных властей, в том числе и в сфере предоставления общественных благ, оно может прибегнуть к так называемому «голосованию ногами». Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики (гипотеза Тибу). Помимо этого, рост конкуренции создает стимулы для региональных властей к снижению издержек предоставления общественных благ, а также накладывает ограничение на экспансию общественного сектора в частный сектор экономики [2].

Еще один аргумент в пользу децентрализации расходных полномочий выдвигается в рамках концепции так называемого «лабораторного федерализма» (ССЫЛКА!). В его основе лежит предпосылка о том, что децентрализация расходов стимулирует внедрение инноваций в общественном секторе и проведение бюджетных «экспериментов» на субнациональном уровне, что, в свою очередь, способствует снижению рисков и издержек неэффективных программ, а также распространению наиболее эффективных практик управления общественным сектором на территории других регионов.

Наличие таких аргументов в пользу децентрализации расходов способствовали передаче существенной части расходных полномочий на региональный уровень практически во всех государствах с федеративным устройством.

В то же время в основе децентрализации полномочий по формированию доходов субнациональных бюджетов лежит, главным образом, желание регионов быть в некоторой степени ответственными за финансирование расходных обязательств из собственных источников. Вместе с тем, по мнению экономистов, децентрализация доходов несет в себе ряд рисков, связанных с возможностью возникновения налоговой конкуренции между субнациональными органами власти, экспортом налогового бремени в другие регионы, а также рядом других горизонтальных фискальных внешних эффектов [3]. Существование таких рисков способствовало формированию широко распространенного в научных кругах мнения о том, что полномочия по формированию доходов должны носить более централизованный характер в федеративном государстве, нежели расходные полномочия. Результатом такой несбалансированности является возникновение вертикального фискального дисбаланса, который может быть скорректирован за счет межбюджетных трансфертов.

Помимо вертикальных фискальных дисбалансов бюджетная децентрализация приводит к различиям в уровне бюджетной обеспеченности регионов и, как результат, невозможности предоставления последними сопоставимых уровней государственных услуг при схожих уровнях налогообложения [4]. Это связано, в первую очередь, с тем, что расходы на предоставление государственных услуг в расчете на душу населения могут существенно различаться от региона к региону. Причиной тому служат два фактора. Во-первых, различия могут быть вызваны тем, что структура населения в разных регионах не одинакова. В этой связи, потребности местного населения в получении государственных услуг, предназначенных для определенных социальных групп (например, пожилое население, население младше трудоспособного возраста, безработные граждане, инвалиды) будут различаться.

Кроме этого, в одних регионах стоимость предоставления государственных услуг может быть выше в связи с более высокими издержками на выплату заработной платы, транспортными издержками, более высокой плотностью населения и другими факторами. Региональные различия могут возникать не только в уровне расходов на предоставление государственных услуг, но и в уровне бюджетных доходов. Данные различия, главным образом, связаны с неравномерностью распределения налоговой базы между регионами, в результате чего для формирования схожих уровней доходов в расчете на душу населения субнациональным властям приходится устанавливать различные уровни налоговых ставок.

Результатом таких различий становится дифференциация чистых фискальных выгод между регионами, под которыми понимается соотношение объема выгод, получаемых от предоставления государственных услуг, и уровня регионального налогового бремени. В свою очередь, такая дифференциация приводит к двум другим проблемам, а именно к проблеме неэффективности распределения ресурсов и нарушению принципа территориальной справедливости.

Проблема неэффективности распределения ресурсов истекает из того, что выбор индивидами места жительства будет осуществляться не только в зависимости от уровня личного дохода в том или ином регионе, но и от уровня чистых фискальных выгод в данном регионе. Другими словами, при схожих уровнях личного дохода в двух регионах, индивид выберет в качестве места жительства тот, где уровень фискальных выгод будет выше. Такая миграция является неэффективной с той точки зрения, что в ее основе лежит желание индивида извлечь как можно больше фискальных выгод, нежели фундаментальные экономические факторы, такие как прирост личного дохода в результате миграции в другой регион [5].

Если же индивид решает остаться в своем регионе вне зависимости от уровня чистых фискальных выгод, то в этом случае возникает проблема, которая заключается в том, что уровень фискальных выгод для индивидов с одинаковым уровнем дохода будет различаться в зависимости от их места жительства [6]. Это нарушает принцип горизонтальной справедливости, согласно которому фирмы и домохозяйства должны иметь равный доступ к общественным благам вне зависимости от их географического положения. Другими словами, в рамках принципа горизонтальной справедливости, подразумевается, что все индивиды / домохозяйства имеют доступ к одинаковому объему общественных услуг, несут одинаковую налоговую нагрузку и т.д.

Устранение возникающих в результате децентрализации бюджетной системы фискальных дисбалансов может происходить за счет трансфертов из центрального бюджета в бюджеты более низких уровней бюджетной системы или трансфертов, происходящих в рамках одного уровня бюджетной системы. Межбюджетные выравнивающие трансферты, в первую очередь, призваны обеспечить горизонтальную сбалансированность бюджетной системы, а именно решить проблемы, связанные с неэффективностью распределения экономических ресурсов и нарушением принципа территориальной справедливости. По общему правилу, перераспределение ресурсов в рамках межбюджетного выравнивания происходит от богатых регионов к бедным.

Вместе с тем, важную роль в организации системы межбюджетного выравнивания играет уровень вертикальной несбалансированности бюджетной системы, а также степень автономии субнациональных органов власти в части бюджетно-налоговой политики. Дисбаланс между закрепленными за региональными органами власти расходными полномочиями и доходными источниками, вызванный рядом причин, описанных ранее, приводит к необходимости перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. В частности, низкая финансовая автономия субнациональных органов власти может являться основанием для проведения выравнивающей бюджетной политики. В отдельных странах коррекция вертикальной и горизонтальной несбалансированности решается одновременно при помощи межбюджетных выравнивающих трансфертов.

Стоит отметить, что принцип эффективности не всегда соотносится с принципом горизонтальной справедливости. Максимизация уровня общественного благосостояния может быть не достигнута за счет обеспечения равенства в доступе к общественным благам жителей разных регионов. В частности, издержки предоставления общественных услуг в отдельных регионах, таких как оффшорные зоны или густонаселенные регионы, могут быть слишком высоки. Как отмечает Шах [6] и Бодуэй [7], устранение данных различий при помощи выравнивающих трансфертов является экономически неэффективным и более рациональным решением было бы предоставление меньшего объема государственных услуг в этих регионах.