Необходимость совершенствования системы распределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации

Анализ действующей на сегодняшний день методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации позволил выделить несколько направлений, по которым представляется целесообразным ее совершенствование. К таким направлениям относятся следующие:

- Совершенствование методики расчета индекса бюджетных расходов с целью более точной оценки различий в стоимости предоставления государственных услуг на субнациональном уровне;

- Совершенствование методики формирования общего объема Фонда финансовой поддержки регионов с целью придания механизму распределения выравнивающих трансфертов контрциклического характера.

Рассмотрим каждое направление более подробно.

Необходимость совершенствования методики расчета индекса бюджетных расходов субъектов Российской Федерации

Применяемая в настоящий момент методика оценки индекса бюджетных расходов субъектов Российской Федерации в рамках методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670 в целом позволяет осуществлять адекватную оценку относительных расходных потребностей регионов в расчете на одного жителя. Вместе с тем, как представляется, существует несколько аспектов, учет которых мог бы обеспечить более объективную оценку различий в стоимости предоставления государственных услуг на региональном уровне.

1. В используемой на сегодняшний день методике оценки индекса бюджетных расходов субъекта Российской Федерации различия в структуре потребителей государственных услуг между регионами учитываются только при расчете коэффициента уровня цен в регионе. В формуле расчета индекса бюджетных расходов данный коэффициент учитывается с весом 0,35, другими словами, из формулы следует, что структура потребителей государственных услуг влияет только на 35% относительных расходных потребностей регионов (формула 6)

(6)

где – расчетный удельный вес расходов на оплату труда, – коэффициент дифференциации уровня заработной платы в регионе, - расчетный удельный вес расходов на оплату коммунальных и жилищно-коммунальных услуг, – коэффициент стоимости жилищно-коммунальных услуг в регионе, - расчетный удельный вес прочих расходов, – коэффициент уровня цен в регионе. Расчетные удельные веса , и в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов Российской Федерации принимаются равными 0,55, 0,10 и 0,35 соответственно.

Такой подход представляется неверным, так как изменение структуры потребителей государственных услуг приведет к изменению не только прочих текущих и капитальных расходов, учет которых осуществляется с помощью коэффициента цен, но также будет способствовать изменению расходных обязательств субъекта по финансированию расходов на оплату труда и расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные услуги.

Рассмотрим данную ситуацию на примере расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на образование. Так, увеличение доли населения младше трудоспособного возраста в общей численности населения региона будет способствовать росту спроса на предоставление образовательных услуг. Результатом этого станет необходимость увеличения численности персонала, работающего в сфере образования, вследствие чего расходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на оплату труда работников в сфере образования возрастут. Кроме этого, рост числа учащихся может привести к необходимости использования дополнительных учебных помещений, в результате чего возрастут расходы на оплату коммунальных услуг.

2. Ряд замечаний в отношении действующей методики расчета индекса бюджетных расходов связан с расчетом отдельных элементов – коэффициентов, входящих в формулу ИБР.

Так, в настоящий момент коэффициент дифференциации заработной платы рассчитывается на основе таких показателей, как районные коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате, установленные федеральными нормативно-правовыми актами в районах (городах) субъекта Российской Федерации, затраты на проезд к месту использования отпуска работников бюджетной сферы в регионе, а также коэффициент расселения населения по территории региона (формула 7)

(7)

где – средневзвешенный районный коэффициент к заработной плате, установленный федеральным законодательством в районах субъекта Российской Федерации, – средневзвешенные территориальные надбавки к заработной плате, установленный федеральным законодательством в районах рассматриваемого региона; - расчетная надбавка для определения компенсации затрат на проезд к месту использования отпуска для работников бюджетной сферы субъекта Российской Федерации; средневзвешенный по всем субъектам коэффициент заработной платы.

Представляется, что такой подход являлся целесообразным, когда уровень оплаты труда работников бюджетной сферы определялся исходя из Единой тарифной сетки. Между тем, в современных условиях применение данного подхода не в полной мере позволяет оценить дифференциацию расходов на оплату труда работников бюджетной сферы в регионах. Так, принятый 7 мая 2012 г. Указ Президента Российской Федерации №597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» предусматривает доведение заработной платы основных категорий работников бюджетного сектора до определенного соотношения со средним уровнем заработной платы в субъекте Российской Федерации. Таким образом, представляется, что при расчете коэффициента дифференциации заработной платы вместо показателей районных коэффициентов и процентных надбавок должен учитываться показатель среднемесячной начисленной заработной платы в регионе, который уже включает в себя доплаты и надбавки в соответствии с методологией Росстата.

3. В методике расчета коэффициента цен вызывает вопросы несколько аспектов. В настоящий момент формула для расчета коэффициента цен выглядит следующим образом (формула 8):

(8)

где – стоимость фиксированного набора товаров и услуг в i-ом регионе, – средняя расчетная стоимость фиксированного набора товаров и услуг по всем субъектам Российской Федерации, – коэффициента транспортной доступности, рассчитанный для i-го региона; – доля населения младше 17 лет и старше трудоспособного возраста в общей численности населения i-го региона, – доля населения младше 17 лет и старше трудоспособного возраста в численности населения в среднем по всем регионам, – средневзвешенный по всем субъектам коэффициент цен.

Первый вопрос связан с тем, обусловлено ли одновременное использование в формуле показателя стоимости фиксированного набора товаров и услуг и коэффициента транспортной доступности. Логика использования коэффициента транспортной доступности связана с предпосылкой, что в труднодоступных регионах издержки на доставку ресурсов, необходимых для предоставления населению государственных услуг, выше. Вместе с тем, более высокие издержки на доставку ресурсов должны были бы полностью отражаться в ценах на товары и услуги в этих территориях. Вместе с тем, здесь необходимо сделать несколько замечаний.

Прежде всего, используемый при расчете коэффициента цен показатель стоимости фиксированного набора товаров и услуг скорее всего не в полной мере отражает стоимость ресурсов, используемых органами государственного и муниципального управления для оказания государственных услуг населению. В этих условиях возникает вопрос о необходимости разработки показателя, характеризующего стоимость корзины товаров и услуг, потребляемых государственным сектором для осуществления своей деятельности, который в настоящее время в России не рассчитывается.

Во-вторых, в отдельных регионах законодательством предусмотрено распределение субсидий, предусматривающих возмещение затрат, связанных с доставкой товаров народного потребления в отдаленные труднодоступные муниципальные районы, целью которых является снижение предельных розничных цен на данные товары, реализуемые на территории таких районов[7]⁾. В этой связи, стоимость фиксированного набора товаров и услуг для регионов, где происходит субсидирование цен, будет некорректно отражать реальное положение дел в субъекте Российской Федерации.

Кроме этого, наблюдение за потребительскими ценами в субъектах Российской Федерации осуществляется не по всем населенным пунктам, а на выборочной основе. В каждом субъекте, как правило, выбираются от 2 до 4 населенных пунктов, один из которых является региональным центром, а другие включают районные центры, отобранные с учетом их представительности в отражении социально-экономического и географического положения регионов и степени насыщенности потребительского рынка товарами и услугами [44]. Таким образом, в случае, когда отобранные для расчета уровня потребительских цен в регионе населенные пункты не находятся на территории отдаленных и труднодоступных районов, использование исключительно показателя стоимости фиксированного набора товаров и услуг будет не корректным, так как оно приведет к занижению уровня цен в регионе, если по факту такие районы в регионе имеются.

Таким образом, если исходить из условий отсутствия показателя, который позволял бы более объективно отражать различие цен на ресурсы, потребляемые государственным сектором в целях предоставления государственных услуг населению, то дополнительное использование коэффициента транспортной доступности можно считать целесообразным. Вместе с тем, расчет самого показателя транспортной доступности также вызывает ряд вопросов.

Так, в действующей формуле коэффициент транспортной доступности рассчитывается по следующей формуле (9):

(9)

где – плотность транспортных путей постоянного действия в регионе, – плотность транспортных путей постоянного действия в среднем по всем субъектам Российской Федерации, - доля сельских населенных пунктов в регионе, которые не имеют связи по дорогам с твердым покрытием и не обеспечены связью с ближайшей железнодорожной станцией, морским или речным портом, аэропортом, – аналогичный показатель, рассчитанный в среднем по всем субъектам Российской Федерации, - удельный вес населения региона, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров и в горных районах, в численности постоянного населения региона.

Прежде всего вызывает вопросы изменение расчета коэффициента транспортной доступности субъектов Российской Федерации, внесенные в рамках Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2013 г. №1130 [45] и предусматривающие учет дополнительного показателя, такого как доля сельских населенных пунктов, которые не связаны по дорогам с твердым покрытием и не обеспеченных связью с ближайшей железнодорожной станцией, морским или речным портом, аэропортом. Согласно методике расчета индекса бюджетных расходов показатель отношения рассчитывается только для тех регионов, в которых доля населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров и горных территориях, составляет более 50%, а отношение составляет более 2. Для всех остальных регионов данный показатель принимается равным нулю. Анализ результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2015 г. [46] показал, что данным критериям соответствуют только два субъекта Российской Федерации – Чукотский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ.

Сам показатель доли сельских населенных пунктов, не имеющих связи по дорогам с твердым покрытием и не обеспеченных связью с ближайшей железнодорожной станцией, морским или речным портом, аэропортом, также вызывает ряд вопросов. Так, не совсем ясно, по каким причинам данный показатель для Камчатского края, Магаданской области, Республики Якутия и ряда других, находится на уровне ниже среднего по России (63,3%, 49,7% и 71,3% соответственно от среднероссийского значения).

Использование данного показателя нецелесообразно еще и с той точки зрения, что он может создавать антистимулы для региональных органов государственной власти. Другими словами, регионы, заинтересованные в получении большего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, могут намерено не принимать меры, направленные на повышение обеспеченности таких сельских населенных пунктов связью дорогами с твердым покрытием с общими сетями дорог, а также связью с ближайшими железнодорожными станциями, портами и аэропортами.

Еще одним показателем, учитываемым при расчете коэффициента транспортной доступности, является так называемый показатель плотности транспортных путей постоянного действия, таких как железные дороги и автодороги с твердым покрытием, в регионе. Чем выше плотность дорог в регионе, тем меньше значение коэффициента транспортной доступности для данного субъекта Российской Федерацией. Вместе с тем, в большинстве случаев труднодоступной является только часть территории субъекта. В этой связи не вполне обусловлено использование показателя плотности дорог, который рассчитывается для всей территории региона, для объяснения прироста цен в какой-то его конкретной части. Кроме этого, здесь также может возникать проблема двойного счета, так как при отнесении районов к территориям с ограниченными сроками завоза товаров уже учитывается ситуация с наличием или отсутствием дорог на этой территории.

Расчет коэффициента транспортной доступности на основе действующей формулы приводит к тому, что его значение для Чукотского автономного округа составляет около 13, в то время как для всех остальных субъектов Российской Федерации данный показатель не превышает 4. Учитывая то, что резкое снижение данного коэффициента приведет к существенному изменению результатов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, представляется целесообразным обеспечить сокращение предельного значения данного коэффициента.

Далее рассмотрим расчет коэффициента расселения. В текущей методике данный коэффициент рассчитывается по следующей формуле:

где – доля населения, проживающего в населенных пунктах, численность населения которых составляет менее 500 человек, в общей численности населения региона, И – аналогичный показатель, рассчитанный в среднем по всем субъектам Российской Федерации.

Здесь встает вопрос того, чем обусловлено использование в качестве критерия для расчета показателя расселения доли населения, проживающего в населенных пунктах численностью менее 500 человек. Требует проверки то, каким образом изменится значение данного коэффициента, если в качестве критерия использовать показатель доли населения, проживающего в населенных пунктах численностью менее 100 человек, менее 1000 человек, менее 3000 человек. Возможно, что для более объективной оценки различий в относительных расходных потребностях региона необходимо формирование комбинированного коэффициента расселения, учитывающего населенные пункты с разной численностью населения менее 100 человек, от 100 до 500 человек, от 500 до 1000 и от 1000 до 3000 человек.

Что касается показателя, характеризующего структуру населения, то в настоящий момент он рассчитывается как отношение доли населения в возрасте до 17 лет и старше трудоспособного возраста в общей численности населения региона к аналогичному показателю, рассчитанному в среднем по стране. Вместе с тем, можно предположить, что для разных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации характерна различная структура потребителей. Так, представляется маловероятным, что численность населения старше трудоспособного возраста в общей численности населения оказывает значимое влияние на расходы субъекта на образование. Аналогично, для расходов на социальную политику не должно оказывать влияние увеличение доли населения в возрасте младше 17 лет. Таким образом, представляется целесообразным, что формула расчета индекса бюджетных расходов помимо показателя доли нетрудоспособного населения в общей численности населения региона, также должна учитывать отдельно показатели доли населения младше трудоспособного возраста и старше трудоспособного возраста. При этом веса при данных коэффициентах могут соответствовать доли функциональных расходов, на которые каждый из показателей оказывает влияние, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта федерации. Так, если показатель доли населения младше 17 лет оказывает влияние только на расходы на образование, то весовой коэффициент при данном показателе будет соответствовать доли расходов на образование в общем объеме расходов бюджета региона.

4. Замечания в отношении расчета коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в целом соответствуют замечаниям, обозначенным выше для других коэффициентов. Так, в действующей формуле расчета индекса бюджетных расходов коэффициент стоимости жилищно-коммунальных услуг рассчитывается следующим образом:

где - стоимость жилищно-коммунальных услуг на 1 квадратный метр жилой площади в месяц в регионе с учетом стоимости проведения капитальных ремонтов; – коэффициент покрытия расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг денежными доходами населения региона, – коэффициент стоимости жилищно-коммунальных услуг, рассчитанный в среднем по всем субъектам Российской Федерации.

Как и в случае с коэффициентом цен, использование коэффициента транспортной доступности приводит к дублированию показателей. Другими словами, если издержки на оказание жилищно-коммунальных услуг в труднодоступных районах выше, то это должно быть отражено в тарифах на такие услуги. Вместе с тем, этого не происходит в силу действия ограничений на увеличение размера платы за коммунальные услуги, предусмотренные российским законодательством [47]. Таким образом, даже при всем желании, региональные органы власти не могут отказаться от практики субсидирования организаций, поставляющих коммунальные услуги.

Необходимость совершенствования методики формирования общего объема Фонда финансовой поддержки регионов

Несовершенство порядка расчета общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации стало проявляться на фоне кризисных явлений 2008 г. Так, до 2007 г. определение общего объема дотаций, выделяемых на очередной финансовый год в целях выравнивания бюджетной обеспеченности регионов производилось путем индексации общего объема дотаций, утвержденных на предыдущий год, на прогнозное значение уровня инфляции. Это позволяло обеспечить увеличение общего объема дотаций из года в год. Вместе с тем, для данного механизма были характерны и недостатки. Так, фактические значения уровня инфляции в экономике в существенной степени превышали прогнозные показатели, которые использовались для расчета общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов на очередной финансовый год. В результате рост общего объема дотаций происходил менее быстрыми темпами, чем этого требовали складывающиеся экономические условия. Кроме этого, на фоне различий в темпах экономического роста в различных субъектах Российской Федерации, федеральные власти стремились обеспечить стабильность результатов выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, другими словами, обеспечить наиболее бедные субъекты Российской Федерации неким минимальным гарантированным уровнем бюджетной обеспеченности.

Результатом таких стремлений стала разработка нового порядка определения общего объема дотаций на выравнивание. В соответствии с новым законодательством, а именно со 131 статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации", расчет общего объема дотаций на выравнивание стал осуществляться с учетом необходимости доведения расчетного значения бюджетной обеспеченности регионов до уровня, соответствующего среднему значению показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций, рассчитанному по всем регионам Российской Федерации, которые не входят в число десяти регионов с самым высоким уровнем бюджетной обеспеченности и десяти регионов с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности.

Несмотря на то, что данная формула позволила достигнуть поставленной цели, мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. выявил ее существенный недостаток, который заключался в том, что рассчитанный таким образом общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности носит явный проциклический характер и не учитывает реального изменения расходных обязательств регионов и муниципалитетов.

Данный недостаток выражался в том, что в период кризиса 2008-2009 г. большему снижению подверглись доходы богатых регионов, что привело к снижению показателя налогового потенциала в расчете на душу населения, рассчитываемого в среднем для всех субъектов Российской Федерации. Таким образом, произошло автоматическое выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации еще до того момента, как были распределены дотации на выравнивание, и для достижения минимальных уровней расчетной бюджетной обеспеченности бедных регионов требовался меньший объем средств, чем в год, предшествующий кризису. В результате, несмотря на рост расходных обязательств субъектов Российской Федерации и снижение их доходов в результате кризисных явлений в российской экономике, в соответствии с формулой общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов должен был снижаться.

На основе этого можно сделать вывод о том, что несмотря на выполнения функции сглаживания различий в уровнях бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, действующий механизм распределения дотаций на выравнивание не выполняет функции обеспечения сбалансированности региональных консолидированных бюджетов. Результатом этого становится рост необходимости использования альтернативных неформализованных механизмов предоставления финансовой помощи регионам, таких как бюджетные кредиты и дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. В свою очередь, отсутствие автоматических стабилизаторов и повышение значимости неформализованных схем предоставления финансовой помощи приводит к снижению оперативности и эффективности принятия решений, разбалансировке всей системы межбюджетных отношений и реальному отходу от программно-целевых принципов бюджетного планирования, что делает невозможным достижение каких-либо содержательных целей в этой области.

⇐ Предыдущая234567891011Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: