Проблемы распределения выравнивающих трансфертов на региональном уровне

В соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, а также установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, относятся к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, требования и ограничения в отношении определения общих объемов, а также порядка распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, регулируются статьями 135 – 142.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и иногда они приводят к существенным и не всегда обоснованным методологическим проблемам в отношении регулирования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

Неопределенность разграничения ответственности между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципального района в отношении выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района.

В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выравнивание бюджетной обеспеченности поселений является полномочием как муниципального района, так и субъекта Российской Федерации. В результате между муниципальными районами и субъектом Российской Федерации иногда возникают конфликты, связанные с тем, что каждый из них заявляет о недостаточности средств на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, предоставленных другой стороной, а также разным пониманием того, кто в итоге за это несет ответственность (в частности, в ситуации, когда субъект Российской Федерации предоставляет муниципальному району нецелевую финансовую помощь, и заявляет, что в эту сумму включены средства на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, находящихся в границах муниципального района).

Ввиду того, что в субъектах Российской Федерации зачастую находится несколько сотен поселений, и ему сложно самостоятельно решать все их финансовые проблемы, субъект в соответствии с требованиями Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» передает исполнение своих полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам, предоставляя при этом субвенцию. Проблема заключается в том, что при выравнивании «напрямую», без участия муниципальных районов, субъект Российской Федерации может распределять дотации поселениям исходя из их уровня бюджетной обеспеченности, то есть, с учетом их налогового потенциала, и индекса бюджетных расходов (характеризующего дифференциацию удельного объема расходных обязательств поселений). Это соответствует схеме, по которой он распределяет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). В случае же наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации расчет соответствующей субвенции (а, следовательно, и дальнейшее распределение дотаций поселениям, сформированных за счет средств этих субвенций) может осуществляться исключительно исходя из численности жителей в расчете на одного жителя (то есть, без учета налогового потенциала, а также факторов, влияющих на дифференциацию подушевых расходов). Очевидно, что итоговое распределение дотаций на выравнивание поселений в случае делегирования соответствующих полномочий субъекта на районный уровень будет иметь очень слабый выравнивающий эффект.

Очень часто для решения указанной проблемы субъект прибегает с предоставлению субсидий муниципальным районам на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Данная схема не имеет недостатков прямого выравнивания бюджетной обеспеченности поселений из бюджета субъекта Российской Федерации, а также делегирования полномочий, но увеличивает долю субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов, что негативно сказывается на оценке качества управления региональными финансами, которую осуществляет Минфин России. Кроме того, в этом случае формально увеличивается уровень дотационности муниципальных районов, что, в свою очередь, приводим к дополнительным ограничениям их бюджетных полномочий.

Предложения:

4.1. Перевести полномочия ОМСУ муниципального района по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района, в разряд необязательных.

Для реализации меры потребуется внесение изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетный кодекс Российской Федерации в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам поселений.

Реализация меры позволит исключить дублирование полномочий и ответственности по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, а также приведет к возможному снижению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по предоставлению межбюджетных трансфертов поселениям за счет реализации более эффективных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

4.2. Предоставить субъектам Российской Федерации право наделять органы местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.

Для реализации меры потребуется внесение изменений в федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, касающейся возможности наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений.

Реализация меры позволит исключить дублирование полномочий и ответственности по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, а также приведет к возможному снижению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по предоставлению межбюджетных трансфертов поселениям за счет реализации более эффективных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.

4.3. Отменить требование к субъектам Российской Федерации при наделении органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации рассчитывать размер субвенций исходя из численности жителей в расчете на одного жителя.

Для реализации меры потребуется внесение изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетный кодекс Российской Федерации в части, касающейся предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств субъекта Российской Федерации.

Реализация меры приведет к возможному снижению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по предоставлению межбюджетных трансфертов поселениям за счет реализации более эффективных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений.