Элементы стимулирования развития экономики, заложенные в действующей формуле распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В современной научной литературе, посвященной проблемам бюджетного (фискального) федерализма, уделяется большое внимание фискальным стимулам, создаваемым системой межбюджетных отношений для субнациональных властей. Важным звеном в этой системе взаимоотношений является предоставление межбюджетных трансфертов, существенную часть которых составляют трансферты, направленные на выравнивание доходного потенциала или бюджетной обеспеченности (т.е. учитывающих также дифференциацию удельных расходных потребностей) регионов.

Распространенным вопросом в части выравнивающих трансфертов является проблема создания негативных фискальных стимулов у субнациональных властей в результате выравнивания. Суть проблемы заключается в следующем. В случае опережающего роста налогового потенциала какого-либо региона (в том числе, в результате проводимой региональными властями соответствующей бюджетной, налоговой или инвестиционной политики) объем выравнивающих трансфертов, выделяемых данному региону, сокращается. В результате снижаются стимулы к проведению политики по наращиванию налогового потенциала. При этом чем в большей степени дополнительный прирост налоговых доходов региона компенсируется снижением объема выравнивающих дотаций, тем больший негативный, дестимулирующий эффект достигается.

В то же время существует объективная необходимость в функционировании системы межбюджетного выравнивания, что подтверждается международным опытом. Из развитых федеративных государств только США не имеют системы специальных выравнивающих трансфертов, однако надо учитывать, что программы выделения других трансфертов (в т.ч блочных) содержат в себе выравнивающие элементы. Необходимость горизонтального выравнивания обусловлена, прежде всего, важностью обеспечения минимального уровня общественных благ (государственных услуг) для всех жителей страны вне зависимости от региона их проживания. При этом надо учитывать степень различий в бюджетной обеспеченности субнациональных бюджетов. В Австралии, имеющей одну из самых сложных системы межбюджетного выравнивания, различия в бюджетной обеспеченности штатов варьируются в пределах от 75 до 115% от среднего уровня, в то время как в России различие между самыми бедными и самыми богатыми регионами превышает 20 раз. В результате в российских условиях проблема создания эффективных механизмов распределения выравнивающих трансфертов приобретает первостепенное значение.

Действующая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации обладает следующими особенностями, оказывающими непосредственное положительное влияние на стимулирование развития экономики региона:

1. Отсутствие учета части доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. При распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации неналоговые доходы региональных и местных бюджетов никак не учитываются. Соответственно, их рост или снижение никак не влияют ни на объем, ни на динамику размера выравнивающих дотаций. Вместе с тем, в 2013 году общий объем неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 7,6% от общего объема их доходов или 9,4% их налоговых и неналоговых доходов. Кроме того, учет ряда налоговых доходов осуществляется не прямым, а косвенным способом, т.е., без учета показателей, напрямую характеризующих их налогооблагаемую базу. Так, налоговый потенциал по транспортному налогу, местным налогам, государственным пошлинам, единому сельскохозяйственному налогу, рассчитывается не исходя из уровня соответствующей налогооблагаемой базы, а исходя из среднего соотношения объема соответствующих налогов и объем части налогов, по которым налоговый потенциал рассчитывается непосредственно по их базе налогообложения (налог на прибыль организаций, НДФЛ, налог на имущество организаций, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности). Соответственно, опережающий рост доходной базы региона по таким налогам не приводит к увеличению оценки его налогового потенциала и снижению размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

2. Сохранение дифференциации уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации после распределения выравнивающих дотаций. Формула распределения не предполагает доведения бюджетной обеспеченности всех субъектов Российской Федерации до единого уровня, что означало бы ликвидацию различий между регионами по возможности финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг, а предусматривает лишь сокращение этой дифференциации. По действующей формуле регион, изначально имеющий более высокий уровень бюджетной обеспеченности, чем другой, и после распределения выравнивающих дотаций имеет более высокий уровень. Применяемая формула пропорционального подтягивания предполагает, что уменьшение размера дотации всегда будет меньше роста доходного потенциала. По расчетам Минфина России на 2014 год отношение бюджетной обеспеченности самого богатого и самого бедного региона до выравнивания составляло 15,3 раза, а после выравнивания – 4,3 раза. Несмотря на некоторое снижение этого показателя в 2014 году (см. приложение), соотношение среднего уровня бюджетной обеспеченности и уровня наиболее бедных регионов остается относительно стабильным. Стоит отметить, что речь идет не о доходах на душу населения (по этому показателю дифференциация еще выше), а о возможностях предоставлять государственные и муниципальные услуги (это доходы бюджетов на душу населения с учетом различных удорожающих факторов).

3. Усреднение налогового потенциала за 3 финансовых года: 2 отчетных и текущий. В результате фактический рост доходов региона в текущем финансовом году не сказывается ни на размере выравнивающих дотаций, ни на размере субсидий, в текущем финансовом году (даже если этот рост был прогнозируем), а сказывается только в очередном финансовом году, то есть, не ранее, чем через 1 год после начала роста доходов. При этом, так как оценка доходного потенциала считается не по одному финансовому году, а усредняется по 3-м финансовым годам, указанный рост будет «размазан» по трехлетнему периоду, что еще более снизит его негативное влияние на размер дотации. Таким образом, в полной мере последствия роста экономики в текущем финансовой году скажутся на оценке налогового потенциала региона только второго года планового периода.

4. Ограничение темпов роста доходного потенциала по налогу на прибыль и НДФЛ. Оценка доходного потенциала субъекта Российской Федерации складывается из оценок доходного потенциала по отдельным налогам, зачисляемым в консолидированный бюджет субъекта. При этом, если в каком-то из трех отчетных лет темпы роста базы налогообложения по налогу на прибыль и НДФЛ в конкретном регионе окажутся выше среднего по Российской Федерации, то в расчетах доходного потенциала будет фигурировать не фактическая база налогообложения в соответствующем финансовом году, а база предшествующего ему финансового года, увеличенная на средний по Российской Федерации индекс роста (что даст результат ниже фактического уровня). В результате занижается оценка налогового потенциала такого региона, что, в свою очередь, положительно сказывается на размере выравнивающего трансферта.

5. Утверждение распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 3 года. На первый и второй годы планового периода распределяется соответственно 85% и 80% дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Но то, что утверждено на конкретный год, в дальнейшем уже не снижается. Таким образом, если вдруг доходный потенциал бедного региона в текущем году резко вырастет до того уровня, когда остальные регионы с аналогичным уровнем бюджетной обеспеченности являются донорами, данный регион теоретически может получать выравнивающие дотации еще в течение 4 финансовых лет.

Для проведения анализа влияния изменения налоговых доходов на размер трансферта рассмотрим регионы с максимальным и минимальным изменением налоговых доходов относительно среднего уровня за последнее десятилетие (2003 – 2013 годы). При этом рассматриваются исключительно субъекты Российской Федерации, которые либо получали, либо получают дотации на выравнивание, не входящие в состав Северо-Кавказского федерального округа[6], а также не участвовавшие в объединении субъектов.

Таблица 4. Соотношение изменения объемов поступлений налоговых доходов и размеров дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

* Изменение какого-либо показателя региона относительно среднероссийского уровня в условиях 2013 года рассчитывался как изменение доли региона по соответствующему показателю за 2003 – 2013 годы, умноженное на значение этого показателя по всем регионам в 2013 году.

Как видно из таблицы, изменение размеров выравнивающих дотаций, как правило, не полностью компенсирует изменение налоговых доходов регионов.

Вывод. Действующая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации сохраняет достаточно стимулов для экономического развития. Обилие этих стимулов является одним из факторов сохранения огромных разрывов бюджетной обеспеченности между богатыми и бедными регионами.