Тема 7. Механизмы многосторонней дипломатии

Как уже ни раз было отмечено ранее, вместе с процессом глобализации появляются и новые тенденции, оказывающие влияние на развитие международных отношений. Всё чаще увеличивается количество участников межгосударственного общения, что привносит в дипломатию все новые методы и направления развития. В этой связи возрастает роль многосторонних институтов дипломатии в регулировании международных отношений.

Под «многосторонней дипломатией» принято понимать дипломатическую деятельность с участием представителей нескольких государств, связанную с работой международных межправительственных организаций и конференций, проведением переговоров, консультаций и т. п. В настоящее время большинство исследователей называют современную дипломатию конференционной, или многосторонней по преимуществу.

На первых порах общепринятым способом подготовки международных форумов была дипломатическая переписка между будущими
участниками многосторонней встречи. Затем последовала практика
подготовительных конференций, созываемых на уровне экспертов или высоких дипломатических чиновников. С возникновением универсальных
международных организаций подготовительная работа стала осуществляться в рамках самих организаций. Дипломатическая практика XIX в.
признавала за принимающим форум государством право рассылать
формальные приглашения остальным участникам. После двух мировых войн
утвердилась практика рассылки приглашений самими международными
организациями - инициаторами того или иного форума.

По мере развития многосторонней дипломатии усложнялась и ее структура. Конгрессы XVII–XVIII вв. имели чрезвычайно простую организационную структуру. Им предшествовал ряд встреч представителей держав, в ходе которых велись переговоры. Результаты этих переговоров обобщались, что и составляло основу мирного договора, принимаемого конгрессом. Примерно до XVII в. на международных конгрессах дипломаты стран, официально не участвовавших в конфликте, не присутствовали. С течением времени у государства, не вовлеченного в конфликт,
появляется новая возможность - направлять на мирный конгресс своего
наблюдателя. В XX в. происходит существенное усложнение организационной структуры многосторонней дипломатии. Международные организации (универсальные, региональные, субрегиональные), создаваемые государствами на основе многосторонних договоров и в соответствии с нормами международного права, становятся высшей формой многосторонней дипломатии. Деятельность международных организаций и
конференций предусматривает проведение пленарных заседаний, работу
комиссий, комитетов, подкомиссий, рабочих групп. При этом тщательно
разрабатывается процедура голосования - выделяются решения, требующие
принятия квалифицированным большинством, тогда как для принятия других
документов достаточно простого абсолютного большинства или консенсуса.

Многосторонняя дипломатия имеет многоплановый характер. В этом разнообразии проявляется множественность интересов государств. На протяжении истории многосторонняя дипломатия была направлена на обеспечение безопасности, совместные военные усилия против общего противника, восстановление мира, учреждение международных организаций, развитие торговли и распределение мировых ресурсов, межкультурную коммуникацию.

В прошлом многосторонние переговоры проводили по узкому кругу проблем между определенными странами. Распространение глобальных проблем на весь мир и появление большого числа новых независимых государств в конце XX в. привели к появлению ряда новых трудностей в дипломатической практике. Так, увеличение числа сторон при обсуждении проблемы ведет к усложнению общей структуры интересов. Кроме того, на многосторонних переговорах возникает большое количество организационных, процедурных и технических проблем: необходимость согласования повестки дня, места проведения; выработки и принятия решений; председательствования на форумах; размещения делегаций и т. п. Все это, в свою очередь, способствует бюрократизации переговорных процессов.

Среди особенностей современной дипломатии можно выделить, с одной стороны - большую ее, по сравнению с прошлым, открытость, что означает привлечение к дипломатической деятельности представителей различных слоев населения, а не только аристократической элиты, как ранее, с другой – широкое освещение в СМИ соглашений, подписываемых государствами. Это приводит к интенсивному развитию многосторонней дипломатии.

На многостороннюю дипломатию и ее характер влияют само состояние
международных отношений, процессы глобализации, интеграционные
процессы, потребности регионов, необходимость предотвращения и
разрешения конфликтных ситуаций, правовые установки и соображения
человеческой солидарности. Все возрастающее воздействие на
многостороннюю дипломатию оказывают мировое общественное мнение,
СМИ, давление групп интересов. Непосредственные постоянные контакты акторов многосторонней дипломатии, переход от конфиденциальности к прозрачности и гласности, наличие системы синхронного перевода, компьютеризация связи, мгновенное распространение принимаемых документов придают дипломатии новый облик.

Работа международных организаций сегодня носит не столько дипломатический, сколько законотворческий характер. В основу функционирования этих институтов положен одновременно и переговорный процесс, и применение уже существующих либо выработка новых норм и санкций, которые, как правило, становятся частью обычного международного права. Хотя резолюции конференций или международных форумов нередко носят рекомендательный или декларативный характер. Обязательность решений Совета Безопасности ООН уравновешена правом вето.
В рамках многосторонней дипломатии часто происходят встречи
представителей различных блоков государств, объединенных по этническому, географическому или политико-экономическому принципу, что в специальной литературе получило название «паритетной дипломатии». Дело в том, что в рамках этих встреч малые государства с ограниченными
дипломатическими ресурсами, выступая на стороне того или иного блока,
получают возможность вести переговоры на равноправной основе и, таким
образом, внести свой вклад в выработку соглашений по глобальным
проблемам. Трудности, с которыми при этом сталкивается многосторонняя
дипломатия, состоят в довольно частых расхождениях между представителями одного и того же блока государств.

Исключительная сложность тематики многосторонних переговоров по проблемам изменения климата, генетической инженерии, защиты окружающей среды потребовала подключения к переговорам представителей науки, промышленности, бизнеса, авторитетных неправительственных организаций. В переговорах параллельных официальным принимают участие руководители официальных делегаций и руководители соответствующих неправительственных организаций. Они получают возможность встречаться в неформальной обстановке, позволяющей осуществить то, что обычно невозможно сделать на заседаниях форума, то есть вести свободную дискуссию и проводить «мозговой штурм».

Не менее важны и правила процедуры международных конференций. Утверждение правил процедуры и их строгое соблюдение являются необходимым условием успешной работы конференций. Чем больше государств участвуют в конференции, тем тщательнее должна быть разработана процедура обсуждения вопросов и, особенно, принятия решений конференции. Правила процедуры должны предусматривать возможность для всех делегаций выступить с изложением своей позиции, внести свои предложения и участвовать в принятии решений. В случае необходимости, главы делегаций в наиболее ответственные моменты согласования проектов окончательных решений могут сами принять участие в работе комитетов. Работа в комитетах проводится чаще всего по «методу круглых и квадратных скобок», что означает сопоставление внесенных предложений (проектов) и объединение их в один предварительный проект.

В ходе конференций, созываемых по инициативе международных
организаций, оперативной работой занимается исполнительный секретарь
конференции. Как правило, он является чиновником международной
организации, и именно ему вручаются верительные письма глав делегаций.
Особые требования стали предъявляться к лицу, действующему на уровне
многосторонней дипломатии. Ему надо обладать качествами, приближающими дипломата к политическому деятелю, то есть быть хорошим оратором, владеть искусством убеждать, освоить технику пиара. Ему нужно уметь грамотно редактировать проекты документов, быть в состоянии изобрести такую формулировку, которая сможет при голосовании собрать наибольшее количество голосов. При этом надо быть хорошим переговорщиком, обладать большим запасом терпения, настойчивости и вместе с тем гибкости. В то же время если он является членом делегации своей страны, ему требуется умение достичь степени плодотворного сотрудничества со всеми членами этой делегации, учитывая интересы различных групп и ведомств, имеющих отношение к дискутируемым вопросам.

Как уже отмечалось, в последние годы чрезвычайно расширился круг проблем, обсуждаемых на международных форумах. Мир столкнулся с новыми угрозами трансграничного плана, прежде всего, речь идет о проблемах международного терроризма, организованной преступности, наркоторговли, изменения климата, распространения генетически измененных продуктов питания, проблемах клонирования, справедливого распределения ресурсов, развития и пр. Даже такие традиционные для дипломатии вопросы, как обеспечение национальной безопасности, в современном мире приобретают новое измерение.

Дипломатическая деятельность государств и их представителей в рамках международных организации (а также на международных конференциях и дипломатических переговорах) отличается от дипломатической деятельности государств, осуществляемой на двусторонней основе. Одной из наиболее существенных особенностей деятельности государств в международных организациях и на международных конференциях является многосторонний характер этой деятельности, участие в ней значительного числа государств. При этом количество в данном случае переходит в качество, изменяя характер взаимоотношений государств-членов организации внутри нее, при этом влияние оказывают и рассматриваемые организацией проблемы.

Действительно, многосторонняя дипломатия – это самое широкое понятие, относящееся к практике конференций и организаций, но очень
часто наряду с ним используют и другие термины, как «парламентарная дипломатия», «коллективная дипломатия», «ассоциативная или региональная дипломатия», «саммит-дипломатия», «конференционная дипломатия» и некоторые другие. Так, достаточно популярным в дипломатической практике является понятие «парламентской дипломатии, под которым следует понимать вовлечение национальных парламентов в международные связи.
Парламентарная же дипломатия практиковалась в рамках Лиги наций, а
ныне представляет собой, несомненно, главный метод международных отношений в ООН и десятках региональных и специализированных международных организациях.

Очень часто дипломатов, работающих в постоянных представительствах при международных организациях, называют «пасынками заграничной службы», а сотрудников международной гражданской службы – «парадипломатами». Еще одним названием, применяемым как к сотрудникам международных организаций, так и к представителям государств, вовлеченным в работу многосторонних конференций и международных организаций, является термин «квазидипломат».

Итак, многосторонняя дипломатия представляет собой комплекс официальных отношений между большим числом участников международных отношений и их совместную деятельность, осуществляемые дипломатическими методами и средствами, в рамках международных конференций, переговоров или организаций, где, как правило, рассматриваются проблемы, представляющие общий интерес для всех участников, с целью нахождения их взаимоприемлемого решения. Главная цель многосторонних переговоров - это противодействие
национальному эгоизму и цивилизационной исключительности, а также разного рода вооруженным конфликтам, а также мирное решение и улаживание споров и проблем. Такого рода дипломатия требует
серьезной модернизации дипломатических структур, инструментов и методов, но успехи сетевой дипломатии подтверждают тот факт, что это развитие идет в позитивном направлении.

Утверждение правил процедуры и их строгое соблюдение являются необходимым условием успешной работы конференций. Чем больше государств участвуют в конференции, тем тщательнее должна быть разработана процедура обсуждения вопросов и, особенно, принятия решений конференции. Процедуры должны предусматривать возможность для всех делегаций выступить с изложением своей позиции, внести свои
предложения и участвовать в принятии решений. Правила процедуры предусматривают порядок руководства работой конференции, состав её главных и вспомогательных органов, структуру комитетов, обязанности секретариата. Наиболее совершенными являются Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН, которые постоянно обновляются, обеспечивая работу самого демократичного международного форума современности. Эти правила служат эталоном для выработки процедуры работы других
международных конференций как универсальных, так и менее многочисленных по составу и менее сложных по предметам обсуждения.