Полупрезидентская модель разделения властей (на примере Франции)

Уникальность полупрезидентской модели формы правления Французской Республики по Конституции 1958 г. заключается в наличии не трёх (как в президентской и парламентарной), а четырёх ветвей власти. Наряду с классической триадой существует ещё и президентская власть.

Законодательные полномочия принадлежат двухпалатному Парламенту, состоящему из Национального собрания и Сената (ст. 24 Конституции 1958 г., далее — К. 1958). Сенаторы избираются косвенными выборами на 9 лет и представляют территории, входящие в состав Французской Республики, а также французов, проживающих за пределами Франции. Каждые три года Сенат обновляется на треть. Текст Конституции V Республики подробно не регулирует порядок формирования верхней палаты, детальные положения содержатся в Избирательном кодексе. В соответствии со статьей L.280 указанного Кодекса (далее — ИК) сенаторы избираются избирательной коллегией в каждом департаменте, в состав которого входят депутаты Национального собрания, региональные советники, генеральные советники и делегаты муниципальных советов или их заместители.

Национальное собрание избирается на 5-летний срок на основе всеобщих, равных, прямых выборов по мажоритарной двухтуровой системе абсолютного большинства (во втором туре — относительного большинства). В отношении обеих палат французского Парламента в законодательстве установлен жёсткий принцип несовместимости нахождения на невыборной государственной службе с обладанием депутатским мандатом или званием сенатора (ИК, ст L.O.142). Кроме того, предусмотрены специальные ограничения для судей, офицеров вооружённых сил и должностных лиц исполнительных органов власти.

Формирование исполнительной власти Советом Министров имеет в полупрезидентской модели определённую специфику, отличающуюся от традиций и норм парламентского режима. Премьер-министр назначается Президентом Республики (К. 1958, ст. 8). Может сложиться впечатление, что процесс формирования Правительства V Республики на этом заканчивается, но фактически он включает в себя ещё один этап — выступление Премьер-министра в Национальном собрании с программой Правительства или декларацией об общей политике. После этого глава Совета Министров ставит вопрос перед нижней палатой о доверии (К. 1958, ст. 49, абзац 1).

Напомним, что важнейшим условием формирования и деятельности правительства в странах с парламентарной моделью разделения властей является наличие доверия к нему со стороны представительного органа. Как правило, процедура инвеституры — необходимое и обязательное условие для вступления правительства в должность.

Например, в ФРГ кандидат на пост федерального канцлера должен получить абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты для выражения ему доверия. Ещё более жёсткая процедура инвеституры закреплена в Конституции Италии 1947 г. (ст. 94), согласно которой Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента в 10-дневный срок после формирования.

Юридическая тонкость ст. 49 Конституции V Республики состоит в том, что речь в ней идёт лишь о возможности постановки вопроса о доверии. Таким образом, инвеститура не становится обязательным условием начала работы Правительства во Франции. В связи с этим возможны несколько вариантов поведения Премьер-министра в данных условиях, поскольку абзац 1 ст. 49 — это диспозитивная, а не императивная норма. Первый вариант, когда руководитель правительства (например, Р. Барр в августе 1976 г.) вообще не выступает с программой или декларацией, второй, — когда Премьер-министр, предложив декларацию об общих направлениях политики, не ставит вопрос о доверии.

Казалось бы, отсутствие инвеституры может быть слабым утешением Правительству перед угрозой вынесения резолюции порицания (К. 1958, ст. 4, абзац 2). Но действительное положение дел не так просто, как представляется на первый взгляд. Как известно, для одобрения кандидатуры Премьер-министра в парламентарных странах необходимо, как правило, абсолютное большинство голосов от списочного состава палаты.

Учитывая отсутствие доминирующей партии в политической системе современной Франции, следует отметить, что некоалиционному Правительству трудно рассчитывать на голоса абсолютного большинства депутатов Национального собрания. Предполагается, что Правительство имеет необходимое большинство в палате, но от риска не набрать его оно избавлено.

В случае вынесения резолюции порицания картина полностью меняется, позитив становится негативом, поскольку необходимость собрать абсолютное большинство голосов стоит уже перед оппозицией. Используя терминологию уголовного процесса, надо сказать, что бремя доказывания своей правоты переходит с плеч его политических оппонентов. Оставаясь в рамках процессуальной терминологии, можно сделать ещё один вывод. Во французском конституционном праве презюмируется доверие со стороны Парламента к Правительству, назначенному Президентом Республики.

При этом следует добавить, что процедура принятия резолюции порицания по Конституции 1958 г. является весьма сложной. Итак, есть достаточные основания предположить, что во Франции допускается существование правительства меньшинства. Из этого положения вытекает ещё одна характерная особенность полупрезидентской модели разделения властей — усиление роли Президента при назначении Премьер-министра.

В условиях парламентарного режима роль главы государства при выборе кандидата на пост председателя правительства сведена в большинстве случаев до минимума. Например, в IV Республике Президент Франции после консультаций с лидерами крупнейших партийных фракций предлагал кандидатуру Премьер-министра Парламенту (К. 1946, ст. 45, абзац 1). Фактически глава государства всецело связан результатами парламентских выборов и свободы выбора у него нет. Если кандидатура на пост Федерального канцлера, предложенная Президентом Германии, не будет поддержана Бундестагом, то последний сам выдвигает своего номинанта (О.З. 1949, ст. 63.3). Естественно, лидер парламентского большинства “обречён” стать руководителем правительства.

Принимая во внимание право Президента Франции по Конституции 1958 г. распустить Национальное собрание в случае вынесения резолюции порицания Совету Министров, право, которое не требует контрассигнации руководителя Правительства, можно утверждать, что роль главы государства в V Республике становится доминирующей в вопросе выбора кандидата на пост Премьера. Однако мы не можем согласиться с теми авторами, кто утверждает, что данное право Президента Французской Республики является дискреционным. Глава государства не может игнорировать волю избирателей и должен считаться с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Так, например, Президент Ф. Миттеран фактически смирился в 1986 и 1993 г. г. с результатами парламентских выборов, на которых его политические оппоненты одержали победу, назначив соответственно Ж. Ширака в 1986 г. и Э. Баладюра в 1993 г. во главе Правительства. Аналогичную позицию занял в 1997 г. и нынешний Президент V Республики.

Что касается выбора членов правительства в других странах, то общим правилом для парламентарных режимов является невмешательство президента (монарха) в этот процесс. Кандидатуры министров и госсекретарей подбираются премьер-министром и предлагаются для утверждения (назначения) главе государства.

Иначе обстоит дело во Франции. Смешанная модель разделения властей создаёт предпосылки для ведущей роли Президента не только в процессе выбора кандидатуры Премьер-министра, но и остальных членов Правительства. В истории V Республики, когда Президент был лидером парламентарного большинства, он фактически диктовал свои условия главе Правительства, определяя список важнейших министров.

Но, пожалуй, самым принципиальным отличием французской и классической парламентарной модели разделения властей стала недопустимость в первой из них совмещения министерского портфеля и депутатского мандата (К. 1958, ст. 23). Ст. 1 Ордонанса № 58—1099 от 17 ноября 1958 г. создала окончательный водораздел между Парламентом и Правительством с точки зрения состава этих институтов власти. Идея разделения властей получила своё последовательное закрепление в указанной норме. Депутат Национального собрания в случае занятия должности в правительстве должен сложить с себя по истечении месячного срока полномочия народного представителя (ИК, ст. L.O.153)3.

Логическим развитием принципа несовместимости министерского поста с депутатским мандатом стало назначение в 1962 г. Премьер-министром Ж. Помпиду, не являвшегося даже членом Парламента. Президент В.Ж. д’Эстен пошёл ещё дальше, предоставив в 1976 г. профессору политической экономии Р. Барру возможность сформировать правительство технократов. На наш взгляд, подобный тип правительства наиболее соответствует полупрезидентской модели разделения властей.

Президент Республики по Конституции 1958 г. первоначально избирался косвенным путём через коллегию нотаблей сроком на 7 лет. Состав коллегии напоминал в общих чертах избирательную коллегию, избиравшую сенаторов. В тексте Конституции сделан только первый шаг к тому, чтобы власть главы государства не стала производной от власти Парламента. На референдуме 28 октября 1962 г. принята поправка к Конституции, вводившая систему прямых, всеобщих выборов Президента Республики. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное число поданных голосов. В тексте Конституции не содержится ограничений по количеству сроков переизбрания на пост Президента Республики.

В отношении судебной власти Конституция 1958 г. предельно лаконична. Судьи системы общих судов назначаются на должности декретом Президента Республики. Акт главы государства требует обязательной контрассигнации министра юстиции. Конституция закрепляет принцип несменяемости судей (К. 1958, ст. 64). Вследствие этого судья во Франции не может быть перемещён без его согласия по службе даже если речь идёт о повышении (ст. 4 Ордонанса № 58-1270 от 22 декабря 1958 г., содержащий органический закон о статусе магистратуры). Судьи уходят в отставку по достижении установленного законом пенсионного возраста (например, судьи Кассационного суда в возрасте 66 лет). Судья может быть отстранён от должности только Высшим советом магистратуры в связи с совершением серьёзного проступка или тяжёлым заболеванием.

Следует признать, что принцип разделения властей нарушается в определённой степени при формировании судебных органов. Исторически сложилась зависимость судебной власти во Франции со времён Великой Французской революции от правительства, а в настоящее время и от Президента. Это связано со страхом “правления судей” (gouvernement des juges). Зависимость судебной власти находит своё выражение в том, что Высший совет магистратуры возглавляется Президентом Республики, функции вице-председателя Совета возложены на министра юстиции (К. 1958, ст. 65).

Наряду с системой общих судов во Франции существует самостоятельная система органов административной юстиции, которую возглавляет Государственный Совет. В соответствии со ст. 13 Конституции 1958 г. и ст. 7 Ордонанса № 45—1708 от 31 июля 1945 г. государственные советники назначаются Советом Министров декретом Президента по предложению министра юстиции при наличии скрепы Премьер-министра. Объём статьи не позволяет нам подробно остановиться на порядке формирования квази-судебных органов: Конституционного Совета, Высокой палаты правосудия и Суда Республики4.