Функции и предметная компетенция ветвей власти

Конституция V Республики — это конституция политического и правового прагматизма, поэтому одна из основных её идей — идея рационализации власти Парламента. На наш взгляд, данная идея заключается в первую очередь в ограничении власти Парламента через жёсткое разделение предметной компетенции между законодательной и исполнительной властью.

Практика большинства парламентарных государств связана с делегированным законодательством. В странах, где действует доктрина верховенства Парламента, полномочия высшего органа законодательной власти являются абсолютно неопределёнными (например, в Великобритании или Италии). Это порождает ряд сложностей в функционировании государственного механизма. Во-первых, Парламент может принять к своему рассмотрению любые вопросы, включая те, которые уже были урегулированы актами правительства. Это приводит к коллизии норм, к некоторой нестабильности, правовой источник подчас не в состоянии детально урегулировать все стороны экономических, социальных, политических отношений. Во-вторых, акты исполнительной власти с точки зрения принятия и изменения более динамичный источник права, чем закон. В ряде случаев ситуация требует незамедлительного правового вмешательства, что, естественно, легче сделать нормативными актами правительства. Все перечисленные и многие другие причины привели к развитию института делегированного законодательства. Подобная практика издания декретов-законов была весьма распространённой во времена III Республики во Франции. Ст. 13 Конституции IV Республики признала недопустимой практику делегированного законодательства.

Корни этого вопроса уходят в теорию Ж.-Ж. Руссо и сторонников школы естественного права (droit naturel), которые видели в Конституции в целом и в законе в частности выражение всеобщей воли. Поскольку Парламент — это представитель суверенной нации, то, следовательно, только он наделён правом выражения всеобщей воли. Последний элемент логической цепочки очевиден. Власть представительного органа издавать законы (le pouvoir legislatif) возвышается над нормотворческой властью правительства (le pouvoir reglementaire), которые не вправе присваивать себе законодательные полномочия Парламента5.

Необходимо разграничивать делегирование законодательной власти, например, в виде разрешения издавать декреты-законы и делегирование законодательных полномочий, т.е. права издания правительством регламентарных актов, попадающих в сферу парламентской компетенции. Первое из этих двух делегирований мы считаем грубым нарушением принципа разделения властей в любой из известных систем правления. Делегирование полномочий является следствием перечисленных ранее причин, и хотя с точки зрения “чистоты эксперимента” нежелательно, но неизбежно и контролируемо (самим Парламентом, судебной властью, органами административной юстиции и т.д.). Поэтому, по нашему глубокому убеждению, подобное делегирование не может рассматриваться как нарушение принципа разделения властей.

К аналогичному выводу пришёл и Государственный Совет Франции в своём решении 1953 г., признав такую практику законной. Правда, Государственный Совет отметил, что в соответствии с республиканской традицией некоторые вопросы, такие, как фундаментальные свободы, могут регулироваться только законами Парламента. “Легислатура не может поэтому распространить компетенцию регламентарной власти на эти сферы, но она может самоограничиться установлением важнейших положений (принципов, рамок), оставляя Правительству возможность для доработки их”6.

Идея разделения властей нашла в Конституции V Республики уникальное решение в разграничении предметных полномочий между Парламентом и Правительством. Ст. 34 Конституции содержит исчерпывающий перечень предметов регулирования Парламента в законодательной сфере (le domaine de la loi). В круг компетенции представительного органа вошли важнейшие вопросы экономического, политического, социального характера. Всё, что не было перечислено в ст. 34, составило область нормативного регулирования правительства (domaine reglementaire). В соответствии со ст. 34 Парламент может принимать как обычные законы, так и “рамочные”, фиксирующие основные принципы, например, в сфере образования, организации национальной обороны и т.д. В этом случае Правительство детализирует и развивает их положения своими декретами.

Какова же юридическая сила актов Правительства, регулирующих области за пределами перечня ст. 34? На наш взгляд, речь может идти о двух группах нормативных актов Совета Министров (reglements): 1) акты, носящие подзаконный характер, попадающие в сферу компетенции Парламента (reglements d’application); 2) акты, фактически приравненные по своей юридической силе к законам, если область их регулирования не совпадает с компетенцией законодательной власти (reglements autonomes).

В последнем случае Правительство принимает подобные акты по собственной инициативе независимо от Парламента. Однако в рассмотренном Государственным Советом деле Syndicat General des Ingenieurs Conseils в 1959 г. было указано, что автономные нормативные акты исполнительной власти приравнены к административным актам с вытекающими из этого последствиями.

Наряду с законодательными правами, включая вотирование бюджета и ратификацию текстов международных договоров, Парламент обладает и другими полномочиями, свойственными высшему законодательному и представительному органу (контрольные функции, заслушивание посланий главы государства, рассмотрение вопроса о недоверии правительству и т.д.).

Правительство Франции — Совет Министров, “определяет и ведёт политику Нации” (К. 1958, ст. 20, абзац 1). Текст Конституции предельно сжато говорит о компетенции Правительства. Совет Министров, как было показано выше, наделён регламентарной властью. Учитывая элементы парламентарного режима, Правительство активно участвует в законодательном процессе.

В качестве наиболее яркого примера рационализированного парламентаризма следует привести абзац 3, ст. 49. Правительство может поставить Парламент в такие условия, когда он принимает закон без голосования. Это достигается следующим образом. Совет Министров связывает вопрос о доверии Правительству с голосованием по конкретному законопроекту. Закон считается автоматически принятым без обсуждения и голосования, если в течение последующих 24 часов оппозиция не сумеет внести и через 48 часов принять резолюцию порицания. Уникальность приведённой процедуры заключается в том, что вопрос о доверии Правительству плавно переходит в вопрос о принятии резолюции порицания. Вся суть проблемы сводится к тому, что не Совет Министров должен набрать абсолютное большинство голосов депутатов нижней палаты в случае голосования о доверии, а оппозиция. В ситуации жёсткого выбора между оппозицией и правительственным лагерем “большинство парламентариев, — обоснованно отметил А.Д. Керимов, — предпочтёт стать на сторону правительства”7.

Полупрезидентскую модель разделения властей можно сравнить с камерным оркестром. Каждая из ветвей власти подобна музыканту, исполняющему свою самостоятельную партию. Звучание оркестра полифонично, несколько различных мелодий одновременно гармонично сочетаются. Контрапункт достигается за счёт совершенной работы дирижёра, который к тому же исполняет партию первой скрипки. Как Вы понимаете, Президент V Республики и является таким дирижёром. На его партитуре надпись — Конституция.

В самом тексте Конституции функции Президента определены как арбитражные. Для их выполнения глава государства наделён обширными полномочиями. Сравнение Президента с первой скрипкой и одновременно с дирижёром кажется нам весьма удачным, поскольку кроме собственно арбитражных функций он выполняет и другие полномочия. Эти полномочия образуют вместе каркас президентской ветви власти в государстве. Таким образом, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью в указанной модели существует ещё и президентская. Её составляющие компоненты в традиционном понимании принципа разделения властей производны в определённой степени от классических ветвей. Однако следует особо подчеркнуть, что президентская власть по Конституции V Республики во Франции не является лоскутным набором отдельных полномочий, присущих исполнительным, законодательным и судебным органам в президентских и парламентарных странах. Данная ветвь власти динамична, продумана и эффективна, чтобы обеспечить нормальное функционирование государственных институтов Республики, а также преемственность самого государства (К. 1958, ст. 5, абзац 1).

Как глава государства Президент наделён традиционными полномочиями (право помилования, церемониальные и протокольные функции, право ведения и ратификации некоторых международных договоров, право назначения ряда высших должностных лиц, включая судей, право отлагательного постатейного вето, право роспуска Национального собрания и т.д.). Кроме них Президент обладает регламентарной властью (К. 1958, ст. 13, абзац 1), точнее осуществляет её в ряде случаев совместно с Советом Министров, на заседаниях которого он председательствует (К. 1958, ст. 9).

Стержнем регламентарной власти Президента является право издания ордонансов. “Ордонансы — это административные акты, принятые Советом Министров и подписанные Президентом, которые попадают в сферу парламентской компетенции”8. Из текста Конституции и конституционной практики представляется возможным сделать вывод о четырёх типах ордонансов.

1. В соответствии со ст. 38 Конституции Правительство может для осуществления своей программы просить Парламент предоставить ему право (на ограниченный период времени) регулирования сферы, традиционно принадлежащей законодательной власти (le domaine de la loi — ст. 34), путём издания ордонансов. Издание подобных ордонансов становится возможным на основе специального закона, получившего название во французском конституционном праве — la loi d’habilitetion. Таким образом, этот вид ордонансов характеризуется тем, что они издаются: а) по предложению Правительства; б) только для осуществления правительственной программы; в) ограниченный период времени (обычно месяц или год); г) на основе специального закона Парламента; д) при условии последующей ратификации Парламента.

На период действия соответствующего полномочия Парламент теряет право издавать законы в сфере, делегированной Правительству. Любая попытка вмешательства Парламента в эту область блокируется исполнительной властью на основе ст. 41 Конституции.

2. В соответствии со ст. 47, если палаты не смогли принять решение по проекту бюджета в течение 70 дней с момента его внесения в Национальное собрание, он вводится в действие ордонансом.

3. В случае введения в стране, в отдельной её части прямого президентского правления в соответствии со ст. 16 Конституции Президент сохраняет за собой право регулировать сферу, принадлежащую Парламенту, ордонансами.

4. Президент может получить право издания ордонансов на основании решения референдума.

Доминирующую роль играет Президент в области внешних сношений и обороны. Со времён де Голля исторически сложилось положение, при котором министры иностранных дел и обороны играют партии второго плана в политическом оркестре Франции. Все важнейшие внешнеполитические и военные вопросы решает лично Президент подчас без согласования с Правительством. Прерогативы Президента в военной области опираются на его конституционный статус главы вооружённых сил и председателя национального комитета обороны (К. 1958, ст. 15). После того как Франция создала ядерное оружие (“force de frappe”), никто не оспаривал право Президента взять его использование под свой контроль.

Ст. 11 закрепляет одно из важнейших прав Президента — право назначения референдума. Идея развития форм прямой демократии — одна из основных в Конституции 1958 г. О ней говорил де Голль в своей знаменитой речи в Байё 16 июня 1946 г. В научной литературе справедливо отмечался тот факт, что референдумы в истории V Республики скорее походили на плебисциты. Позволим себе остановиться подробно на анализе обстоятельств наиболее спорного референдума во время правления де Голля.

Конституция Франции 1958 г. предусматривала непрямые выборы главы государства. В конце сентября 1962 г. Президент Ш. де Голль, выступая по национальному телевидению, предложил народу Франции решить на референдуме вопрос о прямых выборах главы государства. Предложение де Голля вызвало бурю протестов политиков, журналистов, учёных, считавших, что Президент нарушил ст. 89 Конституции 1958 г., предусматривающую особый прядок пересмотра конституции. Государственный Совет и Конституционный Совет настаивали в своих консультативных решениях на использовании процедуры ст. 89.

Де Голль 6 октября 1962 г. вынужден был объявить о роспуске Национального собрания в ответ на резолюцию порицания правительству Ж. Помпиду. На референдуме, состоявшемся 28 октября 1962 г., 62% голоса против 38% предложение генерала де Голля было принято. Председатель Сената Г. Моннервилль до промульгации закона обратился в Конституционный Совет с требованием признать назначение референдума и принятое решение неконституционным.

6 октября 1962 г. Конституционный Совет голосами шесть против четырех заявил, что юрисдикция этого органа не распространяется на законы, принятые на референдуме и являющиеся тем самым прямым выражением национального суверенитета.

8 ноября 1962 г. референдарный закон о прямых выборах главы государства был промульгирован. По мнению председателя Сената, подобным решением Конституционный Совет совершил акт самоубийства. Г. Моннервилль также отметил, что фактически исполнительная власть и Президент V Республики становятся бесконтрольными при изменении Конституции по ст. 11.

На наш взгляд, при анализе данного дела возникают как минимум три конституционные проблемы. 1. может ли Конституционный Совет принимать до промульгации к своему рассмотрению референдарный закон? 2. являлось ли решение о назначении референдума для пересмотра Конституции конституционным? 3. считается ли референдарный закон конституционным, если нарушена процедура назначения референдума?

Как Вы понимаете, чтобы избежать решения дела по существу, Конституционный Совет сконцентрировал своё внимание только на юрисдикционной стороне. В соответствии со ст. 61 Конституции только органические и обычные парламентские законы могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Совете. Референдарные и конституционные законы в тексте ст. 61 не упоминаются. Два контраргумента в этой связи. Во-первых, текст Ордонанса № 58-1067 от 9 ноября 1958 г., содержащий органический закон о Конституционном Совете, упоминает законы и органические законы в качестве объектов конституционного контроля. Термин “закон” не детализирован в указанном Ордонансе и может при желании быть распространён на референдарные и конституционные акты. Во-вторых, ст. 60 Конституции предусматривает, что Конституционный Совет следит за правильностью проведения референдума. Даже без применения расширительного толкования можно предположить, что правильность проведения референдума включает в себя и правильность его назначения. Таким образом, мы полагаем, что Конституционный Совет был вправе принять к своему рассмотрению референдарный закон на предмет его конституционности.

Для решения второй конституционной проблемы обратимся к рассмотрению норм статей 11 и 89 Конституции 1958 г. с точки зрения их соотношения. Ст. 11 — это общая норма, закрепляющая право Президента назначить референдум. Ст. 89 — специальная норма, касающаяся назначения референдума как способа ратификации поправки к тексту Конституции. Мы убеждены также, что сфера регулирования референдарного закона в рамках организации публичных властей может совпадать и с предметами регулирования конституционных и обычных парламентских законов. Поэтому из соотношения общей и специальной нормы следует вывод о преимуществе ст. 89.

Референдум возможен только при соблюдении предварительной процедуры принятия палатами Парламента идентичной редакции соответствующего конституционного закона.

Но самой сложной, бесспорно, является третья конституционная проблема. Может ли Конституционный Совет, установив факт нарушения Конституции при назначении референдума, объявить его результаты ничтожными, не имеющими юридической силы?

По нашему мнению, да. Абзац 2, ст. 50 Ордонанса № 58-1067 предусматривает положение о том, что “констатировав нарушения порядка проведения референдума, Конституционный Совет может в зависимости от степени нарушений либо утвердить результаты голосования, либо полностью или частично аннулировать их”10.

Президент Республики не только попрал процедуру пересмотра Конституции, но и нарушил ряд других её положений.

Во-первых, ст. 3. Конституции предусматривает осуществление национального суверенитета в двух формах: через представителей или посредством референдума. Вряд ли правомерно противопоставление этих форм друг другу. Пересмотр Конституции в любом случае происходит при обязательном участии Парламента.

Во-вторых, нарушен принцип равенства граждан перед законом независимо от их политических взглядов (К. 1958, ст. 2, абзац 1).

По замыслу творцов Конституции V Республики фундаментальные изменения в государственном устройстве, затрагивающие положения Конституции, возможны только при участии и выражении своего мнения политическим меньшинством. Использование референдума без выражения позиции Парламента практически уничтожает такую возможность.

В-третьих, Президент превысил свои арбитражные полномочия и перестал быть гарантом Конституции (К. 1958, ст. 5). На основании перечисленных фактов мы считаем, что в указанном деле Конституционный Совет Франции занял ошибочную позицию.

Право вынесения законопроектов на референдум — важнейшее средство сдерживания представительного органа и правительства, выражающего взгляды парламентского большинства. Вместе с тем следует признать обоюдоострый характер этого оружия в руках главы государства (как, впрочем, и досрочные парламентские выборы). Плебисцитарный характер делает референдум голосованием по доверию Президенту.

Наиболее важная прерогатива, принадлежащая Президенту Франции, предусмотрена ст. 16 Конституции. Данная норма наделяет главу государства правом введения прямого президентского правления в случае возникновения непосредственной и серьёзной угрозы для Республики, целостности её территории, независимости Нации или выполнения Францией международных обязательств при условии прекращения нормального функционирования конституционных государственных властей. При наступлении указанных обстоятельств Конституция возлагает на Президента право и обязанность принять все необходимые меры.

Фактически Президент получает карт-бланш для восстановления нормальной деятельности государственных властей. По мнению ряда авторов, Президент превращается в квази-диктатора11, поскольку полномочия Парламента и Правительства временно приостанавливаются в областях, которые регулирует непосредственно глава государства своими актами.

Полномочия судебной ветви власти в целом традиционны.

⇐ Предыдущая12131415161718192021Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: