 |
Система сдержек и противовесов
|
|
|
|
В полупрезидентской модели разделения властей этот вопрос требует рассмотрения на двух уровнях.
Во-первых, данная система, так же как в президентском и парламентарном вариантах разделения властей, может анализироваться с точки зрения взаимного контроля государственных институтов. Следует признать, что в условиях поддержки большинством Национального собрания Президента страны вопрос о сдерживании Парламентом главы государства и Правительства теряет свой смысл. Исполнительная ветвь власти может быть спокойна по поводу результатов голосования по всем принципиальным законопроектам в Национальном собрании. В отсутствии жёсткой партийной дисциплины может возникнуть ситуация, когда депутат от правящей партии не поддержит Правительство по одному из вопросов, но она маловероятна. В свою очередь, поскольку Премьер-министр является ставленником и сторонником Президента, последний может быть уверен в лояльности руководителя Совета Министров.
По замыслу творцов Конституции 1958 г., Президенту Республики отводилась роль арбитра, гаранта стабильного функционирования всех государственных институтов. С этой целью Президент был наделён полномочиями сдерживания Правительства и Парламента. Но кто контролирует деятельность рефери? Вопрос становится особенно острым в условиях победы на президентских и парламентских выборах представителей одной партии (движения).
Второй ракурс, под которым может рассматриваться система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей, заключается в исследовании механизмов защиты прав политического меньшинства и возможностей сдерживания правящего президентского и парламентского большинства, а фактически власти Президента.
|
|
|
Верхняя палата Парламента не подлежит роспуску, и её состав может не совпадать с расстановкой политических сил в Национальном собрании. Реальных механизмов воздействия на законодательный процесс при жёсткой позиции Правительства у Сената практически нет. Принимая во внимание принципы формирования, Государственному Совету затруднительно противодействовать Президенту и Правительству в случае их незаконных действий. Вместе с тем мы считаем административный контроль за актами и действиями главы государства и Совета Министров очень важным элементом сдерживания указанных органов. Государственный Совет несколько раз в истории V Республики признавал решения Президента и Правительства несоответствующими закону12.
Решающая роль в поддержании баланса между оппозицией и правящим большинством, мы считаем, принадлежит в настоящее время во Франции Конституционному Совету. В развитии института конституционного контроля во Франции можно выделить три этапа: 1958—1971, 1971—1981, с 1981 г. — до наших дней.
С точки зрения сохранения баланса между Парламентом и Правительством, на первом этапе своей эволюции с 1958 по 1971 г. Конституционный Совет выступал элементом сдерживания законодательной власти. В чистом виде конституционный контроль отсутствовал, по сути он был заменён “политическим контролем”, направленным на устранение эксцессов парламентаризма. Среди семи дел, рассмотренных в этот период, самое известное — “Г. Моннервилль против Ш. де Голля” в 1962 г. Антипарламентская направленность в решениях Конституционного Совета была очевидна. Деятельность Конституционного Совета предопределялась во многом его составом и парализовалась харизмой генерала де Голля.
Рубежом в истории Конституционного Совета стало решение 16 июля 1971 г. по делу “О свободе образования ассоциаций” — французский эквивалент американского Marburu v. Madison. Значение данного решения заключалось в следующем: 1) впервые отдельные положения правительственного законопроекта были признаны неконституционными; 2) Конституционный Совет заявил о своей независимости от исполнительной власти; 3) объём текста Конституции был увеличен практически в 2 раза за счёт включения в неё текстов Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулы Конституции 1946 г.
|
|
|
Но главное значение, на наш взгляд, содержится в факте судебной интерпретации конституционных источников. Конституционный Совет перестал быть только “третьей палатой французского Парламента” или, используя термин Кельзена, “негативным законодателем”, он показал себя судебным учреждением, способным осуществлять судебный конституционный контроль. В течение последующего десятилетия Конституционный Совет признал полностью или частично несоответствующими Конституции 16 законопроектов, особое внимание уделив при этом защите прав человека.
Второй этап (1971—1981) эволюции конституционного контроля во Франции ознаменовался ещё одним событием. До реформы 1974 г. правом обращения в Конституционный Совет обладали Президент, Премьер-министр, председатели обеих палат Парламента. В подавляющем числе случаев это право использовали с 1959 по 1974 г. только Премьер-министры. В 1974 г. по предложению Президента В. Ж. д’Эстена был расширен круг лиц, имеющих право обращения в Конституционный Совет. Правом обращения были наделены 60 депутатов или 60 сенаторов.
Во время следующего этапа (1981—1995) эволюции конституционного контроля во Франции, когда главой государства стал социалист Ф. Миттеран, деятельность Совета несла на себе печать острой политической конфронтации правых и левых. На этом этапе выкристаллизировалась новая роль Конституционного Совета в государственном механизме V Республики. Данный институт оказался центральным элементом системы сдержек и противовесов, гарантирующим, во-первых, защиту прав политической оппозиции, а, во-вторых, контролирующим правящее президентское и парламентское большинство. Причина указанной эволюции кроется в слабости системы сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей. Система попыталась внутри себя обнаружить институт, способный сбалансировать исключительно опасную концентрацию власти в руках Президента и исполнительной власти.
|
|
|
С достаточной долей уверенности можно считать, что на институциональном уровне серьёзных элементов контроля и противовесов власти Президента не существует в условиях, когда президентское большинство совпадает с парламентским. В этой связи особое значение приобретают неинституциональные механизмы ограничения президентской власти. К числу подобных механизмов возможно отнести регулярные свободные парламентские и президентские выборы. Результаты референдумов, носящих плебисцитарный характер, наконец, особый порядок пересмотра Конституции. Указанная проблема является предметом самостоятельного исследования и выходит за рамки данной статьи.
В любом случае мы убеждены, что система сдержек и противовесов в полупрезидентской модели разделения властей требует совершенствования. Одним из таких проектов реформы стал 70-страничный доклад Консультативного комитета по пересмотру Конституции, учреждённого в декабре 1992 г. Президентом Ф. Миттераном. Комитет возглавил Ж. Ведель, бывший член Конституционного Совета, экс-декан юридического факультета Университета Сорбонны. Крупнейший авторитет в области административного права. В состав комитета вошли ещё 14 членов: судьи, политики, профессора права, бывшие министры. В течение 10 недель Консультативный комитет подготовил проект необходимых преобразований.
Согласно проекту Конституционный Совет должен получать право решать вопрос о необходимости продолжения действия прямого президентского правления согласно ст. 16 Конституции. Правом обращения в Конституционный Совет наделялись граждане в случае нарушения индивидуальных свобод. После сформирования новое правительство обязано было получить инвеституру в течение 15 дней в Национальном собрании. Референдум должен назначаться по требованию 1/5 членов Парламента и 1/10 числа избирателей. Все законы, касающиеся фундаментальных прав человека, выносятся на референдум для окончательного одобрения.
|
|
|
Предложенная реформа осталась только на бумаге, за исключением одного пункта — создание нового суда для рассмотрения уголовных дел по обвинению членов правительства.
КАЗАЧАНСКАЯ Е.А.
Адвокатура во Франции в послереволюционный период [123]
В последующие за средневековьем столетия судьба адвокатского сословия складывалась непросто[124]. Изменения, происходившие в общественном и государственном строе в период революции, встреченные с воодушевлением и одобрением народными массами, негативным образом отразились на французской адвокатуре. Судьба адвокатского сословия была тесно связана с судьбой Парламента; оно выросло и развивалось вместе с ним. Когда наступила революция, оба эти учреждения были уничтожены почти в один день.
В декрете конституционного собрания, изданном 2 сентября 1790 г., было сказано: «люди закона (hommts de loi), прежде называвшиеся адвокатами, не должны составлять ни сословия, ни корпорации и не будут иметь никакого особенного костюма при отправлении своих обязанностей»[125]. Авторы декрета руководствовались благами намерениями: они считали, что праву защиты необходимо было дать больше простора и свободы. По мнению Бергаса[126] «тяжущиеся стороны сами будут иметь право защищать свое дело и вести его как следует. Адвокаты останутся свободными по-прежнему, но перестанут составлять корпорацию или сословие; каждый гражданин, окончивший курс наук и выдержавший экзамен, требуемый для отправления адвокатской профессии, будет отвечать за свое поведение только перед одним законом»[127]. Это положение, нашедшее отражение в указанном декрете, фактически изолировало адвокатов, отняло у них их важное общественное положение.
Неожиданным и совершенно необъяснимым является здесь полное равнодушие адвокатов к судьбе своего сословия: ни один из многих, заседавших в упомянутом комитете, будучи членом Национального собрания, не заявил протеста против своего же уничтожения. Более того, при обсуждении этого вопроса они были единодушны в своем решении о ликвидации адвокатского сословия. По словам Белкина, это были те адвокаты, которые более, чем кто бы то ни было был предан корпоративному духу, которые больше всего ценили звание адвоката и честь сословия. Сами они мотивировали свою позицию тем, что новая судебная организация предполагает обходиться без верховных судов, куда адвокаты предполагали перенести свое имя, атрибуты и прерогативы. И в этих новых условиях сохранять прежнее значение адвокатов как сословия, не имеет смысла[128]. Они всерьез опасались, что барро[129] будут наполнены огромным количеством людей, которые не имеют понятия об адвокатских принципах, что таким образом будет осквернена сама профессия, унижено ее благородство. Поэтому, по их мнению, единственным средством избавиться от возможной опасной славы в будущем было немедленное уничтожение самого слова «адвокат» и адвокатского сословия вместе со всеми его преимуществами. Принимая мысли и чувства, высказанные парижскими адвокатами, члены комитета единогласно постановили уничтожить адвокатское сословие. «Такого, - писал Фурнель[130], - настоящее происхождение декрета 2 сентября 1790 г., который изумил публику и дал повод к самым разнообразным толкам».
|
|
|
С уничтожением адвокатских корпораций, лица, пледировавшие в гражданских и уголовных делах, получили название судебных защитников и людей закона. Они исполняли свои обязанности как простые поверенные своих клиентов, без всякой связи между собой и без права взаимного контроля. Однако многие из прежних адвокатов, действуя по личному усмотрению, пытались сохранять прежние нравы и обычаи[131].
Последовавший за революционными демократическими преобразованиями период террора, также был не лучшим временем для адвокатов. Теперь на их речи в защиту подсудимых судьи смотрели как на формальность, считая их вредной болтовней. Дело осложнялось тем, что к этому времени юридические факультеты были упразднены. А после учреждения апелляционных судов талантливые юристы заняли в них места судей. И без того загнанное в угол барро, вновь понесло потери.
Сложившаяся ситуация была вредна для общества, и в период империи в 1804 г. были восстановлены юридические факультеты. Этим же законом было восстановлено имя адвоката и теперь при каждом суде предписывалось составлять таблицу адвокатов[132].
14 декабря 1810 г. на свет появился декрет Государственного совета об отправлении адвокатской профессии и о дисциплине барро. Но анализ его содержания позволяет утверждать, что до возврата к прежнему самоуправлению было еще далеко. Находившийся в тот период у власти Наполеон, видевший идеал государственного устройства в сильной исполнительной власти, ненавидел адвокатов в их стремлении к независимости и любви к свободе. Он считал их бунтовщиками, кующими преступления и измены, и говорил о том, что он готов отрезать язык тому адвокату, который повернет его против правительства[133]. Поэтому в соответствии с тем же декретом 1810 г. деятельность адвокатов была поставлена под жесткий контроль. Так, не только министру юстиции, но и судам было предоставлено право по своему усмотрению вычеркивать адвокатов из таблиц, лишив их таким образом возможности заниматься практикой. Так же произвольно министру юстиции было дозволено подвергнуть адвоката дисциплинарному наказанию. Какой-либо судебной процедуры в этом случае не предполагалось. Клятва адвоката получила политический оттенок, поскольку адвокат теперь должен был повиноваться «учреждениям империи и быть верным императору». Общие собрания сословия допускались, но только в том случае, если необходимо было выбрать кандидата, при условии получения предварительного разрешения у генерального прокурора. Собираться для обсуждения каких-либо других вопросов адвокатам было запрещено под угрозой уголовного наказания.
После падения империи Наполеона, адвокаты завили протест против существующего декрета 1810 г., но не сразу, а только 22 ноября 1822 г. появился новый ордонанс. Однако он не либерализировал положение адвокатского сословия, главный надзор за которым теперь осуществлял генеральный прокурор[134]. В основном он коснулся регламентации права пледировать. Теперь для этого было необходимо выполнить многочисленное количество условий, отсутствие которых это право ограничивало[135]. В 1828 г. адвокаты обратились к правительству с жалобой на многочисленные стеснения и препятствия, которые им приходится преодолевать при осуществлении своих прав. И в 1830 г. появился ордонанс, который удовлетворял двум самым важным требованиям барро: сословию было возвращено право избирать батонье и членов дисциплинарного совета; адвокаты получили право пледировать во всех судах королевства. Кроме того, было обещано пересмотреть все существующие законы и постановления, относящиеся к адвокатской профессии, однако этот пересмотр осуществлен не был.
В 1848 г. была уничтожена политическая присяга, но в 1852 г. тяжелая рука Наполеона III коснулась адвокатов. Соответствующим декретом было ограничено «право выбора» адвокатов: батонье теперь избирался только членами дисциплинарного совета и только между ними. Появляется и новое дисциплинарное наказание – запрещение быть членом совета в течение 10 лет[136].
Таким образом, опираясь на соответствующие декреты и ордонансы, регулирующие деятельность адвокатского сословия в указанный период можно определить, что же представляла собой адвокатская корпорация во второй половине XIX в.
Адвокатом мог быть только окончивший курс в одном из французских университетов со степенью лиценциата прав (кандидата прав), пользующийся гражданскими и политическими правами[137]. Лиценциат, желающий поступить в адвокатуру, представляет свой диплом в барро того суда, к которому он хочет быть приписан. Совет сословия оставляет за собой право принять кандидата или отказать ему в этом. В случае принятия кандидата советом один из «старых адвокатов» представляет его в суде, после чего им произносится клятва. После принесения присяги кандидат получает титул адвоката, но в таблицу не вносится и называется адвокат-стажер т.к. в течение последующих трех лет[138] он находится на испытании[139], обязуясь при этом посещать заседания суда и конференции своей корпорации. В указанный период адвокат-стажер практически ничем не отличается от адвокатов, вписанных в таблицу. По истечении указанного срока он обращается к дисциплинарному совету с просьбой о внесении его в таблицу.
Далее. Французские законы признавали адвокатскую профессию несовместимой с определенного рода занятиями, различая при этом несовместимость безусловную и относительную. К безусловной относилось: звание адвоката коммерческого суда, агента по торговым делам, судебного пристава и др. Примечательным здесь является то, что даже при оставлении этих занятия они никогда не могли в будущем обрести статус адвоката. Ко второй группе относились директоры промышленных обществ, чиновники административных ведомств, префекты, нотариусы, военные. Они также не могли быть адвокатами, но до тех пор, пока занимают вышеуказанные посты.
Характерным для Франции второй половины XIX в. является то, что адвокатская корпорация не предполагает так называемого наличия мест[140]. Доступ в адвокатуру открыт всякому: предполагается, что на этой дороге останутся самые лучшие и самые талантливые, другие же будут искать себя в дальнейшем на ином поприще.
Каждое барро во Франции имеет свои собрания или конференции, на которых обсуждаются спорные вопросы права и проводятся смоделированные (вымышленные) судебные процессы с соблюдением всех форм судопроизводства.
Каждое барро имеет свою библиотеку. У французских адвокатов существует обычай, в соответствии с которым он оставляет по завещанию в пользу сословия книги и денежные пожертвования.
Во французских барро выработались свои понятия о чести, которые обязательны для всех его членов. Так, адвокату не дозволяется ни в каком случае требовать судебным порядком вознаграждения за труды или гонорара; предварительно условливаться об оплате адвокат может только за письменную консультацию, но не за словесную защиту; запрещается заключать сделки со своим клиентом в отношении имущества, фигурировавшего в процессе.
Существуют так называемые бюро даровых консультаций. От работы в таких бюро адвокат не имеет права отказываться, а, взяв на себя защиту, не имеет права брать никакого вознаграждения, даже если оно будет добровольно предложено.
Если рассматривать организацию французской адвокатуры, то она представляется следующей. Каждое барро избирает дисциплинарный совет (Conseil de discipline), который называется Советом сословия адвокатов (conseil de l’ordre). Во главе барро находится старшина (batonnier), избираемый членами дисциплинарного совета. Члены совета избираются на один год большинством голосов всеми адвокатами, внесенными в таблицу.
Дисциплинарными наказаниями, налагаемыми советом, могут быть следующие: замечание, выговор, лишение права быть избранным в члены совета в течение определенного времени, но не больше 10 лет; временное запрещение заниматься адвокатской деятельностью, но не более, чем на 1 год; исключение из таблицы[141].
Дисциплинарная власть над адвокатами принадлежит во Франции не только совету сословия, но и в некоторых случаях суду. Когда в заседаниях суда открывается какой-нибудь факт, бросающий тень на адвоката, суд обязан предоставить материалы в распоряжение дисциплинарного совета, который должен всесторонне исследовать дело.
Оценивая путь, который прошла в своем развитии французская адвокатура, можно сделать следующие выводы. Она выработала пять основных принципов организации. Первый заключается в отделении правозаступничества от представительства; второй – в тесной связи адвокатуры с магистратурой; третий – в свободе профессии; четвертый – в ее относительной безвозмездности; пятый – в сословной организации. При этом если первые три существуют еще с древнейших времен, то два последних появились только в новое время. Эти пять принципов придали французской адвокатуре характер, который позволил ей перенести все известные невзгоды и неурядицы и поставил ее на недосягаемую высоту[142].
|
|
|
