Международная практика организации систем межбюджетных выравнивающих трансфертов

Развитие и современное устройство систем межбюджетного выравнивания в зарубежных странах

Германия

Бюджетная система Германии является трехуровневой и включает в себя федеральный бюджет, бюджеты земель и местные бюджеты. Для ФРГ характерна кооперативная модель федерализма: все наиболее важные налоги (с точки зрения их вклада в общий объем доходов федерального консолидированного бюджета) устанавливаются и регулируются центральным правительством, при этом с помощью горизонтальных и вертикальных трансфертов происходит сглаживание фискальных дисбалансов с целью обеспечения предоставления схожих уровней общественных благ и услуг на уровне земель.

Система фискального выравнивания Германии основывается на статье 107 Основного закона ФРГ, которая гласит: «Закон должен гарантировать, что различия в финансовых возможностях между землями будут выравниваться в достаточной степени; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин (объединений общин). Условия получения средств для выравнивания и условия, определяющие обязательства земель по таким выплатам, принципы предоставления таких средств и их размеров, получаемых в соответствии с этим абзацем, должны быть установлены законом» [48].

Процесс выравнивания бюджетной обеспеченности в Германии включает в себя четыре этапа:

- На первом этапе происходит вертикальное распределение расщепляемых налогов между тремя уровнями власти (вертикальное распределение);

- На втором этапе происходит горизонтальное распределение налоговых доходов, полученных регионами от налога на добавленную стоимость;

- На третьем этапе происходит выравнивание бюджетной обеспеченности бедных и богатых земель (фискальное выравнивание в узком смысле слова);

- На четвертом этапе, бедным землям предоставляется дополнительное финансирование от федерации.

Вертикальное распределение налоговых доходов

Налоговые доходы земель включают в себя доходы от собственных налоговых источников, а также отчисления от федеральных или так называемых «расщепляемых» налогов. Администрирование и сбор налогов от собственных источников полностью осуществляется органами власти земель, а доходы от таких налогов подлежат зачислению в земельные бюджеты в полном объеме. Примерами собственных налогов земель являются, в частности, налог на приобретение недвижимости и налог на наследство. Вместе с тем, доля собственных налогов в общих доходах бюджета земель Германии относительно мала. Куда большую долю (около 70%) в доходах бюджетов земель занимают расщепляемые налоги, к которым относятся налог на добавленную стоимость (НДС), налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на прибыль организаций.

Так, норма отчисления налога в федеральный бюджет составляет 42,5% для подоходного налога, 50% - для налога на прибыль организаций и 53% - для НДС. В бюджеты земель подлежат зачислению 42,5% доходов от НДФЛ, 50% - от налога на прибыль организаций и 45% - от НДС[8]⁾. В местные бюджеты отчисляются только доходы от НДФЛ и НДС, нормы отчисления составляют соответственно 15% и 2%. Из всех видов налогов большую долю в доходах консолидированного бюджета занимают подоходный налог и налог на добавленную стоимость.

По общему правилу, закрепленному в статье 107 Основного закона ФРГ «доходы от налогов земель и поступления от принадлежащей землям доли подоходного налога и налога на корпорации, признаваемые за землями, поступают в распоряжение земель в той мере, в какой эти налоги собираются территориальными финансовыми властями этих земель (местные доходы)». Вместе с тем, принцип «местных доходов» в отношении подоходного налога и налога на доходы корпорации корректируется нормами отдельного законодательства так называемой «налоговой сегментации» (tax segmentation law) [48]. В отношении налога на доходы физических лиц в рамках закона о налоговой сегментации подразумевается, что земли обладают правом на получение налоговых поступлений, генерируемых в результате налогообложения резидентов этих земель, вне зависимости от того, проживают они в данный момент на территории земли или находятся за ее пределами. Что касается налога на доходы корпораций, то поступления по такому налогу зачисляются в бюджеты тех земель, где непосредственно осуществляется деятельность компании. В случае, если деятельность компании ведется на территории нескольких земель, то распределение поступлений от налога на доходы корпораций осуществляется пропорционально расходам на заработную плату в каждом из филиалов компании. Применение данного принципа призвано предотвратить ситуацию, при которой компании, имеющие филиалы на территориях разных земель, платят налоги исключительно в тот земельный бюджет, где располагается головной офис компании, лишая при это части налоговых доходов бюджеты других земель.

Механизм реализации принципа «местных доходов» и налоговой сегментации можно описать следующим образом. Компании обязаны производить уплату подоходного налога за их работников в местные налоговые органы. В свою очередь налоговый орган обязан произвести перевод поступившего налога в налоговой орган другой земли, если работник является резидентом последней. Такая ситуация является довольно распространенной в Германии, так как многие жители имеют работу в землях, отличных от тех, чьими резидентами они являются.

Распределение налога на добавленную стоимость является более сложной процедурой в Германии. Законодательство о бюджетном выравнивании между федеральным и региональном уровнями бюджетной системы устанавливает, что 9,5% поступлений от НДС подлежат зачислению в федеральный бюджет в целях компенсации роста пенсионных выплат, осуществляемых землями. Дополнительные 2,2% перечисляются в бюджеты муниципалитетов. Оставшиеся 88,3% распределяются между федерацией (50,5%) и землями (49,5%).

Горизонтальное распределение налога на добавленную стоимость

Раздел 2 Закона о финансовом выравнивании между федеральным и земельным уровнями бюджетной системы устанавливает ряд норм, регулирующих распределение доходов от налога на добавленную стоимость между землями. Доля доходов от НДС, полученная землями делится на две части, первая из которых составляет не более 25%, а оставшаяся разница приходится на вторую часть.

Первая часть доходов от НДС распределяется между землями, чьи доходы от подоходного налога, налога на доходы корпораций и земельных налогов в расчете на душу населения находятся на уровне ниже среднего по всем землям.

Каждая из таких земель получает так называемую «дополнительную долю» НДС (ergänzungsanteile). Земли, чьи доходы от упомянутых выше налогов составляют менее 97% от среднего уровня, получают «дополнительную долю» НДС, размер которой рассчитывается по следующей формуле:

,

где – дополнительная доля, перечисляемая в бюджет земли, – средние по всем землям подушевые доходы от налога на доходы физических лиц, налога на доходы корпораций и земельных налогов, – численность населения земли, – индекс доходов (отношение доходов земли к средним по землям доходов).

Для земель, чьи доходы от подоходного налога, налога на доходы корпораций и земельных доходов составляют от 97% до 100% от среднего уровня, дополнительная доля НДС рассчитывается следующим образом:

Далее производится проверка того, что распределяемая в пользу земель дополнительная доля НДС не превышает уровня 25%. Если установленный уровень был превышен, то рассчитанный для каждой земли объем трансферта должен быть пропорционально уменьшен.

Вторая часть доходов земель от НДС (не менее 75%) распределяется между землями пропорционально численности населения. В таблице 4 приведены данные по распределению НДС между немецкими землями в 2010 г.

Таблица 5 – Распределение налога на добавленную стоимость между землями Германии в 2010 г.

Земля	Дополнительная доля НДС	Распределение НДС пропорционально численности населения	Общая распределенная сумма (тыс. евро)
Доходы (тыс. евро)	Доходы на жителя (евро)	Индекс доходов (среднее = 100)	Распределенная сумма (тыс. евро)	Численность населения	Распределенная сумма (тыс. евро)
Северный Рейн-Вестфалия	23 488 028	1315.81	100.50		17 850 560	15 393 014	15 393 014
Бавария	21 197 350	1693.20	129.33		12 519 130	10 795 580	10 795 580
Баден-Вюртемберг	16 495 969	1534.52	117.21		10 749 924	9 269 946	9 269 946
Нижняя Саксония	8 898 695	1121.83	85.69	1 357 667	7 932 282	6 840 219	8 197 886
Гессен	10 114 447	1667.98	127.40		6 063 885	5 229 050	5 229 050
Саксония	2 737 375	659.03	50.34	2 537 114	4 153 631	3 581 787	6 118 901
Рейнланд-Пфальц	5 111 201	1275.57	97.43	101 167	4 006 995	3 455 339	3 556 506
Саксония-Анхальт	1 483 533	632.72	48.33	1 490 773	2 344 679	2 021 879	3 512 652
Шлезвиг-Гольштейн	3 461 707	1222.63	93.39	213 488	2 831 364	2 441 561	2 655 049
Тюрингия	1 427 639	637.01	48.66	1 415 827	2 241 157	1 932 610	3 348 437
Бранденбург	2 030 142	809.58	61.84	1 173 078	2 507 654	2 162 417	3 335 495
Мекленбург-Передняя Померания	1 056 519	641.66	49.01	1 032 909	1 646 539	1 419 855	2 452 764
Саар	1 063 211	1042.55	79.63	251 357	1 019 815	879 414	1 130 771
Берлин	3 976 339	1154.44	88.18	482 851	3 444 400	2 970 198	3 453 049
Гамбург	3 667 583	2061.44	157.45		1 779 140	1 534 200	1 534 200
Бремен	821 046	1244.84	95.08	35 816	659 561	568 757	604 573
Всего	107 030 784			10 092 047	81 750 716	70 495 826	80 587 873
В среднем		1309.23	100.00

Источник: [49]

Горизонтальное выравнивание

Закон о фискальном выравнивании между федерацией и землями устанавливает методологию горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, согласно которой земли с индексом бюджетной обеспеченности ниже индекса выравнивания должны получать трансферты, финансируемые землями, индекс бюджетной обеспеченности которых превышает индекс выравнивания.

Под индексом бюджетной обеспеченности подразумевается показатель, рассчитываемый по следующей формуле:

,

где – доходы земли от подоходного налога, налога на доходы корпорации, земельных налогов, НДС и прочие доходы региона; – доходы муниципалитетов данной земли.

Таким образом, при расчете финансовой обеспеченности земель принимаются во внимание доходы как самого региона, так и 64% от суммы доходов муниципалитетов в этом регионе. Доходы муниципалитетов берутся в расчет, основываясь на том, что земли должны обеспечивать свои муниципалитеты адекватным и соответствующим уровнем финансовых ресурсов. Землям, где муниципалитеты обладают низким уровнем бюджетной обеспеченности, приходится выделять больше финансовых средств на их поддержку.

Индекс выравнивания для каждой из земель, в свою очередь, рассчитывается следующим образом:

,

где – общие доходы всех земель от подоходного налога, налога на доходы корпорации, земельных налогов, НДС и прочие доходы региона; – численность населения земли; – коэффициент для численности населения, присваиваемый земле для первой части уравнения (составляет 1,35 для таких городов, как Берлин, Бремен и Гамбург и 1 для всех остальных земель); – показатель общей численность населения Германии, взвешенный таким образом, чтобы учесть коэффициенты населения для отдельных земель ; – общие доходы муниципалитетов всех земель; - коэффициент для численности населения, присваиваемый земле для второй части уравнения (составляет 1,35 для Берлина, Бремена и Гамбурга, 1,05 для Мекленбург-Передняя Померания, 1,03 для Бранденбурга, 1,02 – для Саксонии-Анхальт и 1 – для всех остальных земель); - показатель общей численность населения Германии, взвешенный таким образом, чтобы учесть коэффициенты населения для отдельных земель .

В целом, в рамках системы горизонтального выравнивания в Германии предполагается, что финансовые потребности в расчете на одного жителя во всех землях одинаковы. Данное предположение не действует только в отношении трех городов – Берлин, Бремен и Гамбург. Это связано с тем, что данные города по своему статусу, являются одновременно землями и муниципалитетами и имеют более высокие расходные потребности в расчете на одного жителя. В этой связи их численность населения при расчете индекса выравнивания номинально увеличивается на 35%. Кроме этого, незначительные поправки к численности населения также вводятся для трех малонаселенных земель, таких как Мекленбург-Передняя Померания, Бранденбург, и Саксония-Анхальт.

Конкретный объем выравнивающего трансферта, выделяемый той или иной земле, зависит от того, насколько ее показатель бюджетной обеспеченности находится ниже индекса выравнивания, рассчитанного для данной земли. Для земель, чей индекс бюджетной обеспеченности составляет менее 80% от индекса выравнивания, объем выравнивающего трансферта рассчитывается по следующей формуле:

Земли, чей индекс бюджетной обеспеченности составляет более 80%, но не превышает 93% от индекса выравнивания, получают выравнивающий трансферт в размере:

Наконец, для земель, чей индекс бюджетной обеспеченности составляет от 93% до 100% от индекса выравнивания, объем выравнивающего трансферта рассчитывается по следующим образом:

Аналогично, размер трансферта, который богатая земля с высоким показателем бюджетной обеспеченности должна произвести, зависит от того, в какой степени ее индекс бюджетной обеспеченности превышает индекс выравнивания, рассчитанный для данной земли.

Так, земли, у которых индекс бюджетной обеспеченности выше индекса выравнивания, но это превышение составляет не более 7%, осуществляют выравнивающий трансферт в следующем размере:

,

где – корректирующий коэффициент, применяемый с целью обеспечения соответствия между общей суммой полученных трансфертов бедными землями и общей суммой выделенных трансфертов богатыми землями и рассчитываемый как соотношение двух данных показателей.

Земли, у которых индекс бюджетной обеспеченности превышает индекс выравнивания на 7-20%, производят уплату выравнивающего трансферта, рассчитанного как:

Наконец, объем трансферта, уплачиваемого землями, индекс бюджетной обеспеченности которых превышает индекс выравнивания более чем на 20%, рассчитывается по следующей формуле:

Дополнительные федеральные гранты

Дополнительные федеральные гранты можно разделить на два типа. Первый тип грантов предоставляется землям, чей показатель бюджетной обеспеченности с учетом выравнивающего трансферта составляет менее 99,5% от индекса выравнивания. Таким землям предоставляется общий федеральный грант в размере 75% от такой разницы.

Второй тип представлен тремя видами специальных грантов в целях снижения различных видов нагрузки на бюджеты земель.

Первый вид специальных федеральных грантов направлен на компенсацию недостаточной развитости инфраструктуры и низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов в пяти восточных землях и Берлине. Второй вид специальных грантов также предназначен для восточных земель и имеет своей целью компенсацию издержек, связанных с высоким уровнем безработицы и, как результат, высокими социальными расходами. Наконец, последний вид специальных федеральных грантов направляется в земли с малой численностью населения, которым приходится нести более высокие расходы на государственное управление.

Отличительной особенностью системы межбюджетного выравнивания в Германии является ее сильный перераспределительный эффект. В частности, выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в Германии приводит к существенному изменению показателей отношения доходов бюджета земли (от подоходного налога, налога на доходы корпораций, земельных налогов) к среднему показателю по всем землям до и после выравнивания. Так, из таблицы 5 видно, что индекс бюджетной обеспеченности земель до выравнивания варьируется от 48,3 в Саксонии-Анхальт до 157,5 в Гамбурге. После проведения выравнивания разброс показателя бюджетной обеспеченности составляет от 89,6 в Северном Рейне-Вестфалии до 152,8 в Берлине. Таким образом, разрыв в показателе бюджетной обеспеченности земель снижается со 109,1 до 63,2.

Среди всех земель, 9 являются бенефициариями системы выравнивания, в то время как остальные 7 – ее донорами.

Таблица 6 – Распределение земель по индексу бюджетной обеспеченности до и после фискального выравнивания

До выравнивания	После всех этапов выравнивания
Место	Земля	Индекс	Место	Земля	Индекс
	Гамбург	157,5		Берлин	152,8
	Бавария	129,3		Бремен	128,0
	Гессен	127,4		Мекленбург-Передняя Померания	127,8
	Баден-Вюртемберг	117,2		Саксония-Анхальт	126,7
	Северный Рейн-Вестфалия	100,5		Тюрингия	125,6
	Рейнланд-Пфальц	97,4		Саксония	124,1
	Бремен	95,1		Бранденбург	120,6
	Шлезвиг-Гольштейн	93,4		Гамбург	117,3
	Берлин	88,2		Саар	95,4
	Нижняя Саксония	85,7		Рейнланд-Пфальц	92,6
	Саар	79,6		Бавария	92,5
	Бранденбург	61,8		Нижняя Саксония	92,3
	Саксония	50,3		Шлезвиг-Гольштейн	91,9
	Мекленбург-Передняя Померания	49,0		Гессен	91,1
	Тюрингия	48,7		Баден-Вюртемберг	91,0
	Саксония-Анхальт	48,3		Северный Рейн-Вестфалия	89,6

Источник: [49]

Проведение фискального выравнивания в Германии существенным образом сказывается на месте земель в рейтинге по показателю бюджетной обеспеченности. В частности, как можно видеть из таблицы, наибольшие выгоды от выравнивания получают восточные земли – территории бывшей ГДР. Так, пять восточных земель, занимающие до проведения выравнивания последние места в рейтинге по показателю бюджетной обеспеченности, после выравнивания перемещаются на 3-7 места. Наибольшее улучшение показателя бюджетной обеспеченности за счет системы выравнивания испытывают на себе такие земли, как Саксония-Анхальт (улучшение позиции в рейтинге с 16 до 4 места) и Мекленбург-Передняя Померания (с 14 до 3 места). Такое улучшение позиций достигается, прежде всего, за счет выделения восточным землям специальных федеральных грантов на компенсацию издержек, связанных с неразвитостью инфраструктуры, а также низким уровнем бюджетной обеспеченности муниципалитетов в этих землях.

В то же время, ряд земель-доноров в системе бюджетного выравнивания испытывают на себе негативные последствия такого перераспределения доходов. В частности, положение в рейтинге таких федеративных земель Германии, как Гессен и Баден-Вюртемберг после фискального выравнивание ухудшается на 11 позиций.

Недостатки системы межбюджетного выравнивания в Германии и перспективы реформирования

Существующая система фискального выравнивания в Германии обладает рядом недостатков. Эти недостатки стали проявляться еще в 80-х гг. прошлого столетия. Так, в 1988 г. правительства трех земель - Баден-Вюртемберг, Бавария и Гессен – подали иск в Федеральный конституционный суд с тем, чтобы он признал отдельные важные положения законодательства о фискальном выравнивании противоречащими Конституции и, следовательно, недействительными. В частности, данные земли заявляли о том, что существующая на тот момент система фискального выравнивания создает чрезмерную нагрузку на их бюджеты, что подтверждалось тем фактом, что только от трех до четырех земель Германии являются донорами системы, в то время как все остальные – ее реципиентами. В марте 2013 г. Бавария и Гессен подали повторный иск, ссылаясь на то, что система фискального выравнивания в Германии создает антистимулы, которые препятствуют развитию конкуренции между землями, т.е. другими словами, земли, являющиеся реципиента выравнивающих трансфертов привыкают к долгосрочному субсидированию и не стремятся принимать меры по улучшению своего финансового положения.

Вместе с тем, противоположные аргументы выдвигаются со стороны земель-реципиентов выравнивающих трансфертов. Различие в финансовом положении восточных и западных земель ощущается по сей день. Доходы восточных земель остаются слишком низкими, чтобы обеспечить предоставление необходимых государственных услуг населению [50].

Кроме экономических дисбалансов для федеративных земель Германии характерны существенные различий в демографической структуре. Во многом, такие различия вызваны экономическими причинами. В частности, тяжелое финансовое положение отдельных земель стимулирует миграцию из бедных земель в богатые, что еще больше ухудшает демографическую ситуацию в восточных и северных землях Германии. Помимо этого, для восточных и северных земель характерны более высокие уровни безработицы. Несмотря на некоторые положительные сдвиги, разрыв в уровне благосостояния между восточными и западными землями продолжает иметь место.

Помимо описанных проблем, отдельные земли испытывают существенную долговую нагрузку (например, Бремен и Саар). Кроме этого, введение ряда федеральных законов в недавнее время способствовало росту социальных расходов, финансируемых за счет средств бюджетов земель и муниципалитетов, что еще более усугубило долговое положение отдельных земель. Таким образом, реформа системы межбюджетного выравнивания в Германии должна быть направлена на решение всех описанных проблем.

Стоит отметить, что попытки реформирования системы фискального выравнивания в Германии уже предпринимались. Между тем, они, как правило, затрагивали только отдельные элементы системы. В частности, первая федеративная реформа, обсуждение и реализация которой велась с 2003 по 2006 г. вообще не затрагивала аспект межбюджетного выравнивания, а также разграничение расходных полномочий. Вопрос, связанный с чрезмерной нагрузкой на бюджеты муниципалитетов в связи с необходимостью финансирования социальных расходов, так и не был решен.

Вторая федеративная реформа 2009 г. в основном имело своей целью введение ограничений на максимальный уровень заимствований федерацией и федеративными землями.

Еще одна реформа, которая имела место в 2011 г. и была направлена на реформирование финансовой системы на местном уровне, не увенчалась успехом, так федерация и земли не смогли прийти к консенсусу по реформе местного налога на бизнес.

Существующее на сегодняшний день законодательство, регулирующее систему фискального выравнивания в Германии, истекает в декабре 2019 г. В настоящий момент рассматриваются два варианта ее возможного реформирования.

Первый вариант нацелен на решение ключевых проблем, среди которых выделяются следующие:

- Формирование в рамках существующей системы фискального выравнивания антистимулов для земельных властей к принятию мер по улучшению доходного потенциала земли;

- Чрезмерная финансовая нагрузка на земли, являющиеся донорами выравнивающих трансфертов (проблема солидарности);

- Сложность и низкая транспарентность системы межбюджетного выравнивания;

- Не включение в расчеты размеров выравнивающих трансфертов структурных особенностей земель.

Для решения этих проблем предлагается полностью отказаться от выравнивающих трансфертов и ввести новую систему распределения доходов от НДС, а также ввести на федеральном уровне специальные компенсационные трансферты, размер которых будет снижать со временем с целью компенсации потерь доходов в результате проведения реформы. Данный подход критикуется многими экспертами и представителями власти, так как его реализация приведет к существенной потере доходов многими землями.

Второй подход нацелен, главным образом, на решение проблемы, связанной с тем, что муниципалитеты несут большие полномочия по финансированию социальных расходов, что уже привело к развитию финансового кризиса на местном уровне. В этой связи, предлагается передать эти полномочия на федеральный уровень с тем, чтобы снизить нагрузку на местные бюджеты и позволить муниципалитетам направлять имеющиеся у них средства на решение приоритетных задач. Главной идеей реформы системы фискального выравнивания является усиление вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности с введением элементов конкуренции и обеспечение принципа солидарности. Таким образом, обе идеи реформы отражают необходимость предоставления большего объема расходных полномочий и полномочий по формированию доходов федеративным землям.

Между тем, отдельные эксперты заявляют, что передача больших полномочий на региональный уровень, хотя, с одной стороны, позволит повысить бюджетную обеспеченность регионов, но с другой стороны, может лишь усугубить имеющиеся дисбалансы. В частности, бедные федеративные земли будут вынуждены в большей степени повышать налоговые ставки с тем, чтобы обеспечить финансирование государственных услуг населению, что, в свою очередь может привести к эмиграции налогоплательщиков из этих земель. В свою очередь, более богатые земли смогут вообще избежать повышения налоговых ставок, став еще более привлекательными для налогоплательщиков, что будет способствовать дальнейшему росту дисбалансов между регионами.

Австралия

Австралия является страной с наиболее всесторонней и сложной системой бюджетного выравнивания, несмотря на то, что для Австралии характерен один из самых низких уровней различий в бюджетной обеспеченности и социально-экономическом развитии между штатами по сравнению с другими федерациями. Еще одной важной особенностью бюджетной системы Австралии является существенно более высокая степень централизации доходных полномочий по сравнению с расходными. В федеральный бюджет поступает до 80% общих доходов консолидированного бюджета Австралии, в то время как в расходах консолидированного бюджета на долю федерального бюджета приходится чуть более 50%. В бюджетах штатов Австралии собственные доходы составляют лишь 50% от величин расходных полномочий, закрепленных за ними. В этой связи, централизация полномочий по формированию доходов увеличивает размеры и потенциальное экономическое значение межбюджетных выравнивающих трансфертов, особенно для отдельных штатов [51].

Что касается нормативно-правового регулирования системы межбюджетного выравнивания в Австралии, то, в отличие от многих других государств с федеративным устройством, где основные положения финансовой поддержки регионов закреплены в Конституции, в Конституции Австралии практически отсутствуют какие-либо нормы, регулирующие данную сферу. Единственной статьей Конституции Австралии, имеющей отношение к системе финансовой поддержки штатов, является статья 96, которая гласит, что «в течение десяти лет после создания Союза, а также в последующем до тех пор, пока Парламентом не будет предусмотрено иное, Парламент вправе предоставлять финансовую помощь любому штату на тех условиях, которые сочтет нужными» [52]. Сама по себе данная норма изначально была задумана в качестве страховки в виде оказания помощи штатам, которые могут столкнуться с финансовыми трудностями и нести угрозу целостности государства.

Основным документом, представляющим из себя институциональную основу межбюджетного выравнивания в Австралии, является принятое в 2008 г. Советом австралийских правительств Межправительственное соглашение о федеральных финансовых отношениях (Межправительственное соглашение). В частности, статьей 5 данного соглашения установлено, что основной целью новой институциональной основы федеральных финансовых отношений является улучшение благосостояния граждан Австралии в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности штатов и регионов.

В Австралии под межбюджетным выравниванием понимается система распределения трансфертов или грантов между штатами и территориями с целью устранения различий в уровнях доходного потенциала и расходных потребностей [53]. Причем, через систему межбюджетного выравнивания может происходить сглаживание как вертикальных, так и горизонтальных дисбалансов.

Межправительственным соглашением установлены следующие возможные формы финансовой поддержки штатов:

- Общая поддержка доходов региональных бюджетов, включая распределение налога на товары и услуги, который может быть использован штатами и территориями в любых целях;

- Национальные трансферты для конкретных целей (National Specific Purpose Payments – SPPs), которые могут расходоваться на предоставление ключевых государственных услуг в определенных секторах;

- Национальные долевые трансферты (National Partnership Payments), предоставляемые в целях поддержки реализации конкретных проектов, стимулирования реализации реформ или в качестве поощрения реформ, представляющих особую важность для всего государства.

Горизонтальное межбюджетное выравнивание осуществляется через распределение между штатами и территориями налога на товары и услуги, в то время как другие виды общей поддержки доходов наряду с трансфертами, выделяемыми для конкретных целей направлены на устранение вертикальной несбалансированности бюджетной системы.

Горизонтальное межбюджетное выравнивание

Определение горизонтального межбюджетного выравнивания не закреплено в законодательстве Австралии – оно регулярно пересматривается органом, ответственным за администрирование данного процесса – Федеральной комиссией по грантам. В докладе Федеральной комиссии по грантам от 2010 г. под горизонтальным межбюджетным выравниванием понимается «распределение доходов от налога на товары и услуги [Goods and Services Tax – GST] в пользу правительств штатов таким образом, что с учетом факторов, оказывающих влияние на доходы и расходы штатов, после такого распределения каждый штат будет обладать [равной] бюджетной обеспеченностью для предоставления услуг и инфраструктуры по одинаковым стандартам при условии, что штаты прилагают равные усилия по генерированию доходов из имеющихся у них в собственности источников, осуществляют деятельность с равной степенью эффективности и поддерживают показатель чистых финансовых активов на душу населения на среднем по всем штатам уровне» [54].

Таким образом, горизонтальное межбюджетное выравнивание в Австралии основано на распределении доходов, получаемых от налогообложения оборота товаров и услуг между штатами и территориями на основе показателей относительности (relativities), который рассчитывается для каждого штата Федеральной комиссией по грантам и показывает, сколько доходов получает штат по сравнению со средним показателем доходов на душу населения по всем штатам. Показатель относительности также определяет долю дохода от налога на товары и услуги (далее – НТУ) на душу населения, которую должен получить штат в предпосылке, что он обладает средним уровнем бюджетной обеспеченности. Так, если бы все штаты и территории Австралии обладали бы общими экономическим, социальными и демографическими характеристиками, то, согласно рекомендациям Федеральной комиссии по грантам, каждый штат должен был бы получить одинаковый размер трансферта в расчете на одного жителя и тогда показатель относительности был бы равен 1. В то же время, если штаты обладают разными характеристиками, то система выравнивающих трансфертов должна нивелировать влияние таких различий на их финансовое положение. В частности, если штат обладает более низкой налогооблагаемой базой, то размер НТУ на душу населения, получаемый этим штатом, должен быть выше среднего уровня, другими словами, показатель относительности для этого штата будет выше 1. И, наоборот, при более высокой налогооблагаемой базе размер трансферта для штата должен быть ниже среднего уровня, а показатель относительности – меньше 1.

Расчет показателей относительности происходит на ежегодной основе Федеральной комиссией по грантам. Несмотря на то, что рассчитанные показатели носят рекомендательный характер, и по итогам рассмотрения на ежегодных собраниях казначейств могут быть отклонены, за всю историю было только два случая (в 1981 и 1982 гг.), когда федеральное правительство решило не принимать рекомендации Комиссии и внести изменения в показатели относительности [6].

Расчет относительного размера трансферта происходит в Австралии в несколько этапов:

1. Расчет среднего для всех штатов уровня расходов на предоставление государственных услуг, среднего уровня доходов штатов от собственных источников, а также от федеральных трансфертов, среднего уровня чистых заимствований;

2. Расчет для каждого штата показателя, оценивающего то, насколько больше (меньше), чем в среднем по штатам, расходы бюджета штата на предоставление среднего уровня государственных услуг;

3. Расчет для каждого штата показателя, оценивающего то, насколько больше (меньше) был бы уровень доходов данного штата в случае, если бы все штаты осуществляли одинаковую налоговую политику;

4. Расчет показателя того, какой объем средств каждый штат должен инвестировать с тем, чтобы предоставить населению средний для всех штатов уровень развития инфраструктуры с учетом необходимого объема инфраструктуры в каждом штате и расходов на нее;

5. Расчет показателя того, сколько каждый штат должен сэкономить средств, чтобы обеспечить средний уровень финансовых активов.

На первом этапе, в первую очередь, происходит расчет общего объема средств, распределяемых между штатами в целях горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, по следующей формуле:

,

где s

⇐ Предыдущая567891011121314Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: