Рекомендации по совершенствованию методики расчета индекса бюджетных расходов субъекта Российской Федерации

4.2.1.1 Теоретические подходы к выявлению факторов, оказывающих влияние на различия в расходных потребностях регионов

В качестве теоретической модели, позволяющей выявить факторы, оказывающие влияние на различия в расходных потребностях регионов, рассмотрим модель, разработанную авторами (Chan, McDonald, Petchey, 2007) по заказу Федеральной комиссии по грантам Австралии.

В рамках разработанной авторами модели выдвигаются следующие предположения. Прежде всего предполагается, что федерация состоит из регионов и имеется периодов времени. В каждый период времени t для региона i характерна численность населения, равная . Предполагается также, что все жители региона i обладают одинаковыми предпочтениями и имеют равной заданный экзогенно уровень дохода.

В то время как предпочтения жителей в рамках одного региона идентичны, они могут варьироваться от региона к региону. Таким образом, можно говорить о том, что существует репрезентативный представитель региона i, который по своим предпочтениям и уровню дохода отличается от репрезентативного представителя региона –i. Предполагается, что репрезентативный житель региона i потребляет одно чисто частное благо и государственных услуг .

Авторы предполагают, что функция полезности репрезентативного жителя i-го региона является непрерывной, дважды дифференцируемой и квази-вогнутой функцией.

,

где - эффективное потребление государственной услуги j, а где: - цена государственной услуги j или предельные издержки на ее оказание ( - общие расходы на оказание государственных услуг), - параметр насыщаемости. Когда , государственная услуга j является чистым частным благом, в то время как, если государственная услуга j является чистым общественным благом. Если , тогда государственная услуга является смешенным благом, то есть обладает характеристиками как частного, так и общественного блага.

Для удобства также предполагается, что цена частного блага равна единице. Таким образом, бюджетное ограничение региона i можно записать в следующем виде:

где для всех j, - экзогенно заданный доход на душу населения, - экзогенно заданная ставка налога, применяемая к потреблению частного блага is, - экзогенно заданный размер выравнивающего трансферта, распределяемая в отношении региона, в расчете на душу населения.

Добавление размера выравнивающего трансферта к правой части уравнения бюджетного ограничения жителя региона, несмотря на то, что на практике трансферт распределяется непосредственно в региональный бюджет, согласуется с теорией нецелевых трансфертов в моделях федерализма, где предполагается, что государство действует в интересах его жителей. Таким образом, выравнивающий трансферт сдвигает бюджетное ограничение репрезентативного жителя, которое принимает следующий вид:

.

Рассмотрим теперь, как формируется фонд выравнивающих трансфертов. Так, доходы от налогообложения потребления частного блага для штата i в период времени t будут равны . Общий фонд выравнивающих трансфертов , предназначенный для распределения между J регионами в период времени t представляет из себя сумму доходов регионов от налогообложения потребления частного блага:

Трансферт, полученный регионом, распределяется в равных долях между всеми жителями. Таким образом, доходы, полученные каждым жителям в результате распределения выравнивающего трансферта равны:

Распределительный эффект, таким образом, равен:

Другими словами, если регион получает трансферт в расчете на одного жителя, размер которого больше, чем отчисления региона в фонд выравнивающих трансфертов, тогда и эффект выравнивания состоит в увеличении подушевых доходов в регионе. Наоборот, если регион получает объем выравнивающего трансферта в размере, меньшем чем отчисления этого региона в фонд выравнивающих трансфертов, тогда и система выравнивания, таким образом, приводит к снижению подушевых доходов жителей данного региона. Наконец, если отчисления региона в фонд выравнивающих трансфертов эквивалентен объему полученного трансферта, то , и перераспределительный эффект отсутствует. Необходимо также отметить, что в сумме перераспределительный эффект должен быть равен нулю . С учетом этого, бюджетное ограничение можно переписать в следующем виде:

где правая часть уравнения равна доходу региона в расчете на одного жителя, в рамках которого можно выделить собственный доход региона и доход, полученный от распределения выравнивающих трансфертов.

Авторы усложняют модель путем введения в нее социально-демографических факторов. Другими словами, в модель вводятся социально-демографических переменных, которые измеряют такие факторы, как возрастной и этнический состав населения, доля населения с инвалидностью, доля коренного населения и др. Затем строится так называемая функция социально-демографической ограниченности для каждой j:

Вектор содержит переменные, которые измеряют социально-демографические характеристики региона, например, такие как доля коренного населения, доля населения определенной возрастной группы, доля неработающего населения и т.д.

Вектор содержит коэффициенты, которые характеризуют влияние каждого фактора на . Каждый элемент вектора может быть положительным, отрицательным или равен нулю, в то время как значения социально-демографических факторов всегда положительные. Таким образом, функция может быть положительной, отрицательной или нулевой.

Для того, чтобы упростить введение данной функции в бюджетное ограничение, авторы переходя к социально-демографическому индексу:

Таким образом, индекс может принимать следующие значения:

Если , тогда ;

Если , тогда ;

Если , тогда .

На основе выдвинутых предположений, авторы строят функцию спроса на государственные услуги, предполагая, что в каждый период времени t регион i осуществляет двухэтапный процесс принятия решения. На первом этапе регион применяет процедуру оптимизации, чтобы определить спрос на j = 1,......,J государственных услуг, в то время как на втором этапе, который реализуется одновременно с первым, регион решает какой объем каждой государственной услуги j он предоставит и какие будут предельные издержки на предоставление единицы государственной услуги при заданном уровне развития технологий и при условии, что он намерен предоставить каждый вид услуги по наименьшим издержкам. Таким образом, каждый этап можно представить в следующем виде:

Этап 1. Предполагается, что правительства каждого региона действуют в интересах своих жителей и представляют предпочтения репрезентативного представителя своего региона. В этих условиях, правительство региона выбирает такие действия, которые максимизируют функцию полезности репрезентативного жителя при существующем бюджетном ограничении:

где функция представляет из себя косвенную функцию полезности.

Стоит более подробно остановиться на том, как входит в бюджетное ограничение социально-демографическая функция. Например, когда социально-демографическая функция равна нулю , что аналогично тому, что социально-демографический индекс равен единице , индекс не оказывает никакого влияние на бюджетное ограничение. Однако, в случае, когда и , индекс снижает доход, необходимый для приобретения единицы эффективного потребления государственной услуги j при заданном значении . Наконец, если и индекс повышает доход, необходимый для приобретения единицы эффективного потребления государственной услуги j при заданном значении . Другими словами, это эквивалентно ситуации, когда для достижения некоторого уровня эффективного потребления государственной услуги j, региону i потребуется распределить больший объем доходов в связи с необходимостью компенсации действия социально-демографических факторов.

Введение социально-демографической функции в стандартную задачу потребителя сохраняет все свойства косвенной функции полезности : в частности, функция является не возрастающей по цене и не убывающей по доходу, однородной нулевой степени по ценам и доходу, квази-выпуклой относительно цен и непрерывной во внутренних точках.

Это позволяет использовать тождество Роя для определения спроса на государственные услуги. Таким образом, согласно тождеству Роя функция спроса на эффективную услугу j имеет следующий вид:

Так как предложение услуги j будет выражено в реальных, а не эффективных величинах, необходимо трансформировать спрос на эффективную услугу в спрос на реальную услугу j. В результате спрос репрезентативного жителя региона i на услугу j принимает следующий вид:

А общий спрос всех жителей региона I на государственную услугу j равен:

Этап 2. В рамках второго этапа авторы выдвигают предположение, что существует факторов, в частности таких как дисперсность, плотность населения, уровень урбанизации, которые влияют на стоимость предоставления определенного уровня услуг и которые необходимо отличать от социально-демографических факторов, рассмотренных ранее. На основе данных факторов, формируется функция ограниченности со стороны спроса.

Объем предоставления государственной услуги j в регионе i характеризуется производственной функцией:

где объем предоставления услуги j в регионе i в период времени t; производственная технология, специфичная для данной услуги, региона и периода времени.

На втором этапе предполагается, что регион оценивает, каким образом предоставить набор государственных услуг при заданной производственной технологии и ценах, которые ему необходимо уплатить для предоставления услуг. Если политика региона является эффективной, и регион намерен минимизировать издержки, то тогда он решает следующую задачу производителя:

где - вектор цен ресурсов, необходимых для предоставления государственной услуги j в регионе i в период времени t; функция издержек, которая описывает наименьшие издержки предоставления государственной услуги j как функцию от цен на ресурсы, объема предоставления услуги и индекса ограниченности по спросу при заданной производственной технологии. Индекс ограниченности по спросу, аналогично социально-демографическому индексу равен:

Если , тогда и стоимостные показатели не оказывают никакого влияния на функцию издержек. Если , тогда и индекс ограниченности по спросу оказывает понижательное влияние на функцию издержек. Наконец, если , тогда и индекс ограниченности по спросу оказывает повышательное влияние на функцию издержек.

Предельные издержки на предоставление услуги предполагаются равными цене и равны:

Отсюда можно вывести функцию предложения государственной услуги j:

Последнее уравнение говорит о том, что предложение государственной услуги j при минимальных издержках является функцией от вектора цен ресурсов, цен (предельных издержек) государственных услуг, функции ограниченности по спросу при заданной технологии.

Для того, чтобы найти равновесную цену государственной услуги j, необходимо приравнять функцию спроса к функции предложения. Из этого можно получить следующее равенство:

Все переменные в данном уравнении можно разделить на экзогенные и эндогенные. Экзогенными для региона I являются следующие параметры:

Цены государственных услуг в рамках вектора цен prices , за исключением цены j-ой услуги;

- Доход на душу населения ;

- Численность населения региона ;

- Перераспределительный эффект системы выравнивания ;

- Параметры социально-демографического индекса ;

- Цены ресурсов ;

- Параметры индекса ограниченности со стороны спроса ;

- Параметр насыщаемости государственной услуги .

Единственным эндогенным параметром является цена j-ой государственной услуги. Учитывая то, что имеется только одно уравнение, существует равновесная цена j-ой услуги , которая решает данное уравнение. Данная равновесная цена может быть использована для определения равновесного объема предоставления государственной услуги и соответственно, равновесного спроса на услугу.

Издержки на предоставление государственной услуги j, таким образом, равны:

где равновесная цена государственной услуги j в регионе i в период времени t, а равновесное предложение данной услуги в регионе i в период времени t. Общие расходы на предоставление государственной услуги j будут функцией экзогенных переменных, перечисленных выше:

А общие расходы региона на предоставление государственных услуг равны:

Таким образом, можно сделать вывод, что различия в уровне государственных расходов регионов связаны со следующими факторами:

- Уровень доходов бюджета региона;

- Перераспределительный эффект системы выравнивания бюджетной обеспеченности:

- Численность населения региона;

- Параметр насыщаемости государственной услуги;

- Социально-демографические факторы;

- Стоимость ресурсов, необходимых для предоставления государственных услуг;

- Факторы, влияющие на стоимость предоставления государственных услуг.

4.2.1.2 Эмпирические подходы к выявлению факторов, оказывающих влияние на различия в расходных потребностях регионов

Как отмечалось ранее, действующая методика расчета индекса бюджетных расходов субъектов Российской Федерации в рамках методики распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации обладает целым рядом недостатков. В данном разделе предпринимается попытка разработать альтернативную методику расчета индекса бюджетных расходов, которая позволила бы более объективно отразить дифференциацию расходных потребностей субъектов Российской Федерации.

Разработка альтернативного индекса бюджетных расходов субъектов Российской Федерации включает в себя несколько этапов:

Этап 1. На первом этапе производится анализ дифференциации расходных потребностей субъектов Российской Федерации. В основе данного анализа лежит несколько предпосылок. Одна из предпосылок авторов заключается в том, что на различия в стоимости предоставления отдельных видов государственных услуг регионами оказывают влияние разный набор факторов. Другими словами, представляется верным предположение о том, что стоимость предоставления услуг в сфере образования зависит от другого набора факторов, нежели стоимость предоставления услуг государственного управления. В частности, на стоимость оказания образовательных услуг может оказывать влияние такой фактор, как доля населения младше трудоспособного возраста в общей численности населения субъекта Российской Федерации, в то время как его влияние на стоимость предоставления услуг государственного управления вряд ли будет значимым. В этой связи представляется целесообразным проведение анализа дифференциации расходов субъектов Российской Федерации по отдельным функциональным видам расходов. Такой анализ включает в себя выявление факторов, оказывающих влияние на различия в стоимости предоставления отдельных видов государственных услуг в различных субъектах Российской Федерации. В работе выделяется девять основных видов расходов, а именно:

- Расходы на государственное управление;

- Расходы на образование;

- Расходы на здравоохранение;

- Расходы на социальную политику;

- Расходы на дорожное хозяйство;

- Расходы на культуру;

- Расходы на предоставление транспортных услуг;

- Расходы на предоставление жилищно-коммунальных услуг;

- Прочие расходы.

Вторая предпосылка заключается в том, что все факторы, оказывающие влияние на стоимость предоставления того или иного вида государственной услуги, можно условно разделить на три группы:

- Ценовые факторы. К первой группе таких факторов можно отнести так называемые ценовые факторы, т.е. факторы, характеризующие цены ресурсов, необходимых для предоставления государственных услуг. Такими факторами, в частности, являются уровень оплаты труда работников бюджетной сферы, стоимость жилищно-коммунальных услуг, стоимость прочих ресурсов, которые в действующей методике учитываются через стоимость фиксированного набора товаров и услуг.

- Факторы, влияющие на различия в объеме ресурсов, необходимых для предоставления одинакового объема государственных услуг в расчете на одного жителя (объемные факторы). Вторая группа включает в себя факторы, которые влияют на стоимость предоставления государственных услуг в регионе не в части цены на ресурсы, а в части необходимого объема использования таких ресурсов. К таким факторам можно отнести показатель дисперсности расселения населения на территории региона, а также такой важный показатель, как коэффициент масштаба, который в настоящий момент не учитывается в формуле для расчета индекса бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. В частности, последний показатель характеризует то, что с ростом численности населения в регионе расходы субъекта на предоставление отдельных видов государственных услуг (например, таких как государственное управление и культура) в расчете на одного жителя могут снижаться, то есть происходит экономия на масштабе. Другими словами, для предоставления того же объема государственных услуг в расчете на душу населения региону с большей численностью населения потребуется меньше ресурсов. В то же время для тех регионов, где рассредоточенность населения по территории высока, может требоваться дополнительный объем ресурсов для предоставления сравнимого объема услуг. На примере с услугами образования, этот дополнительный объем ресурсов может быть связан с наличием в малонаселенных территориях школ с малокомплектными классами.

- Факторы, влияющие на спрос на государственные услуги (структурные факторы). Наконец, третья группа включает в себя факторы, оказывающие непосредственное влияние на спрос населения региона на государственные услуги. Данные факторы в основном связаны с демографической структурой населения, то есть характеризуют долю потребителей той или иной услуги в общей численности населения региона. Как правило, такие показатели будут различаться в зависимости от вида государственной услуги. Так, спрос на услуги образования будет зависеть от доли лиц младше трудоспособного возраста в общей численности населения, в то время как расходы на социальную политику – от доли пожилого населения в общей численности населения региона.

Таким образом, в основе первого этапа анализа лежит предположение о том, что на различия в стоимости предоставления государственных услуг в субъекта Российской Федерации оказывают влияние три группы факторов, а именно ценовые, объемные и структурные факторы, причем набор этих факторов для разного вида государственных услуг может различаться.

Проведенный качественный анализ структуры расходов субъектов Российской Федерации позволил сформировать гипотезу о влиянии на отдельные виды расходов регионов следующих факторов (таблица Error! Reference source not found.):

Таблица 12 – Факторы, потенциально оказывающие влияние на отдельные виды расходов субъектов Российской Федерации

Виды расходов	Ценовые факторы	Объемные факторы	Структурные факторы
Государственное управление	Уровень заработной платы, стоимость коммунальных услуг, стоимость фиксированного набора товаров и услуг	Численность населения (эффект масштаба), дисперсность населения	–
Образование	Дисперсность населения, плотность населения, доля сельского населения	Доля населения младше трудоспособного возраста
Здравоохранение	Дисперсность населения, плотность населения	Доля населения нетрудоспособного возраста, доля безработного населения
Социальная политика	Дисперсность населения	Доля пожилого населения, доля населения с инвалидностью
Культура	Численность населения (эффект масштаба), дисперсность населения, плотность населения	Средняя численность населения в городах региона, доля не русскоязычного населения
Транспорт	Дисперсность населения	Доля населения нетрудоспособного возраста, средняя численность населения в городах
ЖКУ	Дисперсность населения	Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума

Источник: составлено авторами

 

Оценка влияния данных факторов на расходы субъектов Российской Федерации производится с использованием регрессионного анализа. Стоит отметить, то что задачей исследования не является выявление всех факторов, которые объективно оказывают влияние на уровень того или иного вида государственных расходов регионов. В данном случае интерес представляют только те факторы, которые необходимо принимать в учет при осуществлении государственной политики, направленной на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Другими словами, это те факторы, учет которых позволит обеспечить в той или иной степени сопоставимый уровень доступа населения разных субъектов Российской Федерации к государственным услугам, предоставляемым на региональном уровне.

В качестве примера можно привести расходы регионов на дорожное хозяйство. Логично предположить, что расходы субъектов Российской Федерации на содержание дорог в большой степени будут зависеть от протяженности дорог в регионе. В результате, если данный фактор окажется значимым и будет учитываться при оценке расходных потребностей субъекта Российской Федерации, то регионы, в которых протяженность дорог больше, смогут рассчитывать на получение большего трансферта в сопоставлении с регионами, где протяженность дорог не большая. Вместе с тем, низкий показатель протяженности дорог в регионе может быть связан с тем, что у региона отсутствуют финансовые ресурсы для финансирования инфраструктуры. Таким образом, учет данного показателя не позволит обеспечить сопоставимый уровень доступа населения разных регионов к данному общественному благу.

 

Этап 2. Второй этап включает в себя непосредственно формирование индекса бюджетных расходов субъекта Российской Федерации. Предлагаемая авторами структура индекса бюджетных расходов имеет следующий вид:

где – коэффициент цены предоставления единицы государственной услуги в i-м субъекте Российской Федерации;

– коэффициент, характеризующий спрос на предоставление j-й государственной услуги в i-м субъекте Российской Федерации;

– коэффициент, характеризующий объем ресурсов, необходимый для предоставления j-й государственной услуги в i-м субъекте Российской Федерации.

Выявление факторов, оказывающих влияние на расходы субъектов Российской Федерации на государственное управление

Как было рассмотрено ранее, основным фактором, потенциально оказывающим влияние на различия в стоимости предоставления услуг государственного управления субъектами Российской Федерации, является коэффициент масштаба (таблица Error! Reference source not found.). Основная гипотеза состоит в том, что в регионах с большей численностью населения, для предоставления сопоставимого уровня услуг государственного управления требуется меньше ресурсов, в частности, меньшая численность государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такая ситуация связана с эффектом экономии на масштабе. Другими словами, расходы на государственное управление субъекта Российской Федерации можно представить в следующем виде:

где – расходы на государственное управление в i-ом субъекте Российской Федерации, – расходы на государственное управление, которые пропорциональны численности населения субъекта Российской Федерации, а – расходы на государственное управление, которые не зависят от численности населения в регионе, – численность населения в субъекте i. Тогда, расходы субъекта на предоставления услуг государственного управления в расчете на одного жителя можно представить в следующем виде:

где , а – средняя численность населения в регионе, рассчитанная как среднее арифметическое численности населения всех субъектов Российской Федерации.

Пусть , а , тогда расходы любого субъекта Российской Федерации на предоставление услуг государственного управления в расчете на одного жителя можно записать в следующем виде:

где – коэффициент масштаба, рассчитанный по следующей формуле:

В приведенной выше формуле для коэффициента масштаба обозначает долю расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление населению услуг государственного управления, которая пропорциональна численности населения в регионе, а – доля расходов региона на государственное управления, которая от численности населения не зависит.

Для оценки значения в рамках исследования был проведен анализ зависимости численности государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации от численности населения в регионе. Данная оценка была произведена исходя из предположения, что доля расходов субъектов Российской Федерации на оплату труда государственных служащих в общих расходов субъектов Российской Федерации является постоянной величиной.

Можно привести несколько аргументов в пользу использования в качестве объясняемой переменной показателя численности государственных служащих исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации вместо стоимостных показателей, в частности – расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на государственное управление.

Во-первых, текущий уровень расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в существенной степени зависит от действующей методики распределения дотаций на выравнивание субъектов Российской Федерации. В то же время, действующая методика не способствует полному выравниванию бюджетной обеспеченности. В этой связи использование в качестве дефлятора индекса бюджетных расходов, рассчитанного на основании методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности российских регионов, с целью перехода к реальным величинам не позволяет получить показатели, которые можно было бы использовать для корректной оценки различий в расходах регионов на государственное управление.

Во-вторых, расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, которые отражены в бюджетной отчетности в разделе «Расходы на государственное управление» не в полной мере отражает реальные расходы, которые исследуются в настоящей работе. В частности, оплата труда работников региональных министерств здравоохранения и образования будет отражаться по разделам «Расходы на здравоохранение» и «Расходы на образования», несмотря на то, что по сути, данные расходы связаны с исполнением функций государственного управления.

В этой связи, представляется, что использование в качестве объясняемой переменной показателя численности государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, является более корректным.

На графике по оси абсцисс отложены показатели численности населения в регионе, а по оси ординат – численности государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в расчете на 1000 жителей в регионе (рисунок Error! Reference source not found.).

Рисунок 1 – Зависимость численности государственных служащих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации от численности населения в регионе

Источник: составлено авторами

Примечание – из числа субъектов Российской Федерации исключены Москва, Санкт-Петербург, Архангельская область и Ненецкий автономный округ

Из графика можно увидеть отрицательную зависимость численности государственных служащих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации от численности населения региона. Таким образом, можно предположить, что эффект масштаба действительно имеет место быть.

Для оценки параметров коэффициента масштаба, а именно получения оценки параметра был проведен регрессионный анализ. В частности, были собраны данные о численности населения и численности государственных служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за период с 2011 по 2014 гг. по всем регионам, за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Архангельской области, Ненецкого автономного округа, Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Чеченской республики.

Затем была произведена оценка следующего уравнения:

где – численность государственных служащих исполнительных органов субъектов Российской Федерации в регионе i, – уровень реальных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, в расчете на душу населения – случайная ошибка, и – оцениваемые коэффициенты регрессии.

Для оценки уровня реальных доходов населения авторами был разработан дефлятор. Прежде всего, была проанализирована структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, а именно определены доли таких расходов, направляемые на выплату заработной платы работникам государственного сектора, на оплату коммунальных услуг и на финансирование прочих расходов. Для оценки таких долей были использованы данные об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также информация по бюджетным и автономным учреждениям субъектов Российской Федерации, а именно данные об исполнении учреждениями плана финансово-хозяйственной деятельности.

На основе проведенного анализа, была получена следующая структура расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации:

- Расходы на оплату труда – 35%;

- Расходы на оплату коммунальных услуг – 10%;

- Прочие расходы – 55%.

Таким образом, расчет дефлятора был произведен по следующей формуле:

где