Проблема преодоления ограничений в получении социальной помощи иммигрантами

Преобладание сильного ограничительного подхода к оказанию помощи мигрантам является одним из факторов, затрудняющих становление специального направления социальной работы с мигрантами. «Корни» ограничительного подхода понятны. Значительный приток беженцев и вынужденных переселенцев в 1990-е гг., скопление «нелегальных» мигрантов, бедность бюджета приводили к доминированию ограничительного принципа. Даже ту дозированную помощь мигрантам можно было условно разделить на основную (гарантированную) и ограниченно-компенсационную, оказываемую мигрантам только в чрезвычайных ситуациях. Основная помощь распространялась на беженцев и вынужденных переселенцев, в некоторой степени также на легальных иммигрантов, прошедших все формы натурализации (виза — при визовом режиме, миграционная карта, разрешение на работу). Ограниченно-компенсационная — на тех, кто находился в России временно, испытывал те или иные трудности с легализацией. Долгое время специалисты настаивали на дифференциации статусов разных мигрантов, принятии помимо законов «О беженцах» и «Вынужденных переселенцах» также и других законов о миграции.

Условное ненормативное деление социальной помощи способствовало дискриминации определенных категорий мигрантов, в том числе и тех, кто находился в России длительное время, идентифицировал себя как россиянин. Статистика показала, что примерно из 5 млн нелегальных иммигрантов в России 1,5 млн ориентировались на постоянное проживание, а 3,5 млн являлись временными трудовыми иммигрантами. В отношении этих потоков необходимы были различные специальные миграционные программы, что стало осуществляться только в 2005 г. Первой категории мигрантов надо помогать успешно интегрироваться, для второй — необходима адаптация и срочная помощь в легализации. Совершенствование законодательной базы и поэтапное расширение учреждений социальной защиты и социального обслуживания, принимающих мигрантов и членов их семей, специализации социономов для работы с мигрантами — эти задачи будут постепенно решаться. Видимо, по мере проведения миграционной амнистии, реализации программы переселения соотечественников такие ограничения в оказании помощи мигрантам будут уменьшаться.

Прогресс в этом направлении зависит от многих факторов, в том числе от медицинского и социального страхования, социального обеспечения. Здесь можно проводить нестрогие аналогии с некоторыми видами социального обеспечения. Ограничительный подход постепенно преодолевается, например, по отношению к пенсионному обеспечению и минимуму медицинского обслуживания. Появляются прецеденты, снимающие часть ограничений. Например, в отношении пенсионного обеспечения иностранных граждан из бывших республик СССР, которые постоянно живут в России, хотя и не имеют вида на жительство и регистрации по месту жительства. Пенсия должна назначаться иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим в России постоянно, что соответствует мировой практике. Иногда пенсионные органы назначали пенсию лишь тем иностранным гражданам и лицам без гражданства из числа бывших граждан СССР, кто имел вид на жительство в России и регистрацию по месту жительства. Мотивировалось это ссылкой на дискриминационные положения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», по которому под постоянным проживанием иностранного гражданина понималось исключительно наличие у него вида на жительство в России с регистрацией по месту жительства.

По мнению известного российского юриста С.А. Авакьяна, пенсия должна была назначаться также и тем иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянное проживание которых подтверждалось другими документами. Указанный закон не регулирует правоотношения по социальному обеспечению, а пенсионное законодательство не связывает назначение пенсии исключительно с видом на жительство или регистрацией. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 4 марта 2004 г. по жалобе Ж.С. Адамян обосновал правовую позицию, согласно которой пенсия должна назначаться также тем иностранным гражданам и лицам без гражданства, факт постоянного проживания которых в России установлен в судебном порядке, независимо от наличия у них вида на жительство и регистрации. В противном случае нарушаются ст. 17 ч. 2 и ст. 19, 27, 39, 62 ч. 3 Конституции РФ. Но вряд ли это системное толкование окажет прямое воздействие на практику социального обеспечения. Минздрав соцразвития России необходимо издавать акты с указанием на обязательность учета таких судебных решений в качестве документов, подтверждающих постоянное проживание в России иностранных граждан и лиц без гражданства из числа бывших граждан СССР.

В ряде мест оказание подобных услуг связывается не столько с гражданством иммигранта, сколько с регистрацией, видом на жительство. Признание лица беженцем и вынужденным переселенцем должно аналогично приводить к распространению права получения такой помощи на членов его семьи. Немало зависит и от согласованных действий государств исхода и государств пребывания. Например, решен вопрос оказания медицинской помощи гражданам государств СНГ, находящимся в России. 24 ноября 1998 г. заключено Соглашение «О взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи» (21 июля 1999 г. к нему присоединился Таджикистан). Согласно ст. 2 данного Соглашения и п. 2.1 Протокола от 27 марта 1997 г. «О механизме реализации Соглашения об оказании медицинской помощи гражданам государств — участников СНГ в части порядка предоставления медицинских услуг»: «Скорая и неотложная медицинская помощь при внезапных острых состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни больного или здоровью окружающих, несчастных случаях, отравлениях, травмах, родах и неотложных состояниях в период беременности предоставляется беспрепятственно и в необходимом объеме во всех лечебно-профилактических учреждениях (независимо от наличия или отсутствия медицинского страхового полиса) гражданам государств Содружества, не являющимся гражданами государства временного пребывания».

Возмещение затрат за оказание медицинской помощи по экстренным показаниям гражданам государств СНГ осуществляется за счет бюджета государства временного пребывания. Плановая же медицинская помощь иностранным гражданам на территории любого государства-участника осуществляется на платной основе с последующим проведением взаиморасчетов по договорным ценам или действующим прейскурантам. Важно также иметь в виду, что с момента, когда устранена угроза жизни больного или здоровью окружающих, и возможна транспортировка пациента в государство его постоянного проживания, за оказанную в дальнейшем медицинскую помощь взимается плата как за плановую (в рамках добровольного медицинского страхования или платных услуг) с проведением взаиморасчетов за предоставленные медицинские услуги по законодательству, действующему в государстве временного пребывания. Для граждан Белоруссии на территории России, также как гражданам России на территории Белоруссии, в силу договора о создании Союзного государства условия оказания помощи должны стать одинаковыми и осуществляться в том же объеме, как для «своих» жителей, что было реализовано, хотя и не сразу, по мере формирования нормативно-правовой базы.

Медицинское страхование привязано к регистрации места пребывания (жительства), что существенно может ограничить права мигрантов. Для трудовых мигрантов возможна привязка страхования к месту работы. Обязательное медицинское страхование (ОМС) — гарантированное государством оказание медицинской помощи каждому человеку по лечению общераспространенных и нетяжелых заболеваний, осуществляемое на бесплатной основе. Добровольное медицинское страхование (ДМС) — гарантированное государством оказание медицинской помощи лицам, заключившим договор добровольного медицинского страхования, куда входит лечение более тяжелых заболеваний и более сложные виды медицинского вмешательства. Застрахованными по ОМС в России являются все постоянно проживающие в России иностранные граждане и все лица без гражданства. Оказание медицинской помощи по ОМС и по ДМС производится при предъявлении страхового медицинского полиса.

С.А. Авакьян отметил, что значительное устаревание Закона РФ от 28 июня 1992 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» вызвало практику, не соответствующую законодательству о правовом положении иностранных граждан. Поэтому в России сохранялась путаница в оказании услуг по обязательному медицинскому страхованию иностранных граждан и лиц без гражданства. Правда, в ряде мест оказывалась медицинская помощь по ОМС иностранным гражданам и лицам без гражданства, имеющим вид на жительство и регистрацию по месту жительства в России. Однако полисы ОМС должны выдаваться всем застрахованным независимо от наличия или отсутствия регистрации, что подтверждено определениями Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2001 г., 7 августа 2002 г. и 3 июня 2003 г. Место жительства может подтверждаться и другими документами, а не только регистрацией. При отказе лечебного учреждения в оказании скорой и неотложной медицинской помощи, а также отказе страховой компании в выдаче полиса ОМС (если мигрант по закону имеет право на его получение) следует обращаться с жалобой в прокуратуру. В случае уплаты денежных средств за лечение, которое мигранту должны были оказать бесплатно (как лицу, застрахованному по ОМС), уплаченная сумма взыскивается через суд.

Практика социальной и медицинской помощи мигрантам по­степенно приближается к тем стандартам, по которым будут предъявляться требования к России после подписания ею обновленной Европейской социальной хартии, а также возникшие в силу необходимости адаптации и интеграции мигрантов как ценнейшего социального ресурса. Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств завершает разработку реко­мендаций «О законодательном обеспечении регулирования миграционных процессов в государствах — участниках СНГ». В 2006 г. они были рассмотрены на Межпарламентской Ассамблее СНГ. Председатель Комитета, представитель в Совете Федерации от администрации Владимирской области В. Густов обратил особое внимание на проблемы адаптации законных мигрантов, организации изучения языка мигрантами и их детьми, школьного и вузовского образования, участия мигрантов в общественной жизни страны пребывания, повышения квалификации или организации профессиональных курсов для мигрантов и т. д. Все это — непростые вопросы, и решать их придется комплексно, причем не только одной России, но и во взаимодействии с другими странами СНГ.