Особенности бюджетного федерализма: зарубежный и отечественный опыт

 

К федеративным государствам, где в той или иной степени реализуется бюджетный федерализм, относятся: Швейцария, Германия, Соединенные Штаты Америки, Канада, Российская Федерация, Китайская Народная Республика, Австрия, Бель­гия, Югославия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Малайзия, Индия, Пакистан, Австралия, Объединенные Арабские Эмираты, Нигерия, Ка­нарские острова.

Имеется несколько моделей бюджетного феде­рализма.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму. [8]

Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма ориентирована на конку­ренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджет­ными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приори­тетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном це­левую финансовую поддержку территориальным образованиям. [8]

Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенци­ала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей реги­ональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода. Не каждое федеративное государство может реализовать на соответствующем этапе своего раз­вития подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами.

Другая модель в мировой практике носит на­звание кооперативного бюджетного федерализма. Она ориентирована в большей степени на парт­нерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравнива­нию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоего среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных влас­тей в области налогообложения (например, в Гер­мании). Вместе с тем имеются и смешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии). [8]

И в том, и в другом случаях речь идет и о степе­ни централизации (децентрализации) финансовых ресурсов в бюджетной системе. Важно, чтобы она не была чрезмерной, в ущерб интересам населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. [15]

Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федераль­ного, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регио­нального значения, а также внутригородские районы, города районного значения, рабочие поселки, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов.

В США, например, в число местных бюджетов входят и бюджеты школь­ных округов, организуемых населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не являются членами федерации, но от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами федерации, во многом пре­допределяются такие отношения внутри последних — между средним (региональным) звеном бюджет­ной системы и местными бюджетами.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федера­лизма. Суть российской модели бюджетного феде­рализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъек­тами Федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приори­тет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства. [15]

Горизонтальное выравнивание в некоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядке централизованного изъятия (через соот­ветствующий расчетный (клиринговый) центр при министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкале в форме отри­цательных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченность выше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.

Мировая практика знает следующие принципиальные подходы к решению проблемы разделения налогов.

1. Каждый уровень власти в государстве получает пол­ное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, напри­мер федеральные, субъектов Федерации и местные. Пред­приятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюд­жета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в пределах соответствующей территории и должны поступать целиком в бюджет данного уровня. Такая схема разграничения доходов в известном смысле минимизирует перераспределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует стабильные "правила игры" между субъектами Федерации и Центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов в фискальном отношении.

2. Соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно ус­танавливаемых разными уровнями власти: федеральным региональным и местным. Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одно­временно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений указанных налогов определяются по определенным территориям (в масштабах всей страны, в границах Субъекта Федерации и т. д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Такой подход открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. А это поощ­ряет регионы к оказанию на Центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетно-налоговые льготы путем дифференциации соответствующих ставок отчислений. Понятно, что успех на этом поприще одного региона служит стимулом еще большей активизации других.

Результат — резкое усиление индивидуально-регионального регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-на­логовая система приобретает договорно-региональный харак­тер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реа­лизация второго подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов.

3. Использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей терри­тории страны. В этом случае в бюджет данного уровня влас­ти подлежат зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собра­на на соответствующей территории исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки. [15]

Достоинствами такого подхода являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного вырав­нивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки — это тенденции к из­лишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие данную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюд­жетных полномочий между разными уровнями власти, пред­ставлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конститу­циях и федеральных законах согласованных пропорций в со­вместных налогах, а также созданием эффективных меха­низмов коррекции бюджетных диспропорций.

В большинстве стран межбюджетное регули­рование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и сов­местные (общие) налоги, когда некоторые из них рас­пределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы. [5]

У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои осо­бенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уров­ня, применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе. [15]

В Канаде к совместным налогам, разграни­ченным на постоянной основе, относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются сов­местными, что обеспечивает минимальный уро­вень использования межбюджетных трансфертов, причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в про­центных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетом решений, прини­маемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюд­жетном регулировании, принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установлен­ным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются как регулирующие. [13]

В некоторых странах распределение отдельных совместных налогов между федеральным бюдже­том и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле про­исходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования по норма­тиву, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых ус­ловий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов). [5]

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раз­дельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего от­числением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). [13]

Но с 2006г. возможность применения таких нор­мативов в качестве дополнительных (дифференци­рованных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусмат­ривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким об­разом, в новом бюджетном законодательстве пред­почтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким транс­фертам отнесены и бюджетные кредиты из феде­рального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе. [13]

Большие различия имеются в пропорциях распределения доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67 % всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при пер­вичном их распределении составил за 2000г. в фе­деральном бюджете 54,0%, а за 2004г. — 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, которая поступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды). [13]

В большинстве стран региональные и мест­ные органы власти обладают некоторыми права­ми в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на фи­нансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам некоторых феде­ральных налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территори­альных надбавок к налоговым ставкам, установ­ленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, права региональных и местных властей в области налогообложения жестко ограничены.

Наряду с использованием метода взаимной договоренности при распределении финансовой помощи территориальным бюджетам применяются с учетом соответствующих критериев и распреде­лительно-уравнительные формы на формализо­ванной, в основном, подушевой основе (Австрия, Канада Индия и др.). В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим террито­риальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже местным территориальным образованиям в форме целевых, блоковых и программных субсидий. Целевая фи­нансовая помощь используется во Франции — уни­тарном государстве (дотации на децентрализацию, учителям, на оборудование в школах и т.д.).

 

Вывод: Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что каж­дый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничения доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация. Поэтому представляется целесообразным и в России использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

⇐ Предыдущая1234567Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: