Общие выводы и предложения

 

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе крепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

В результате принятия ряда федеральных законов сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Созданы два полноценных, обладающих всеми бюджетными полномочиями уровня местных бюджетов — районный и поселенческий, закреплены на долгосрочной основе распределе­ние налоговых доходов, принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального, региональных и местных бюджетов, также введен прямой запрет на образование «нефинансируемых мандатов».

Вместе с тем, реализация нового бюджетного законодательства требует проведения работы как в направлении совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы, нужно создать условия, стимулирующие реализацию требований нового законодательства, обеспечить методологическую и финансовую поддержку системы разграничения полномочий, а также принять меры по осуществлению реформы бюджетной системы не только на федеральном, но и на территориальном уровне.

В связи с этим необходимо научно обосновать и разработать мероприятия повышения эффективнос­ти управления общественными финансами и укреп­ления финансовой устойчивости территориальной бюджетной системы с целью удовлетворения спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

В последнее время уделяется серьезное внима­ние различным показателям оценки деятельности субъектов Федерации и муниципальных образова­ний. В том числе производится мониторинг соб­людения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ. Вопрос о финансовой устойчивости субъектов РФ связан с их финансовой самостоятельностью, зависимостью от средств вышестоящего уровня власти.

Устойчивость территори­альной бюджетной системы представляет собой со­стояние сбалансированности консолидированного бюджета субъекта РФ, обеспечивающее условие для саморазвития муниципальных образований. Критерий устойчивости – равенство денежных фондов и суммы расходов, финансируемых из этих фондов, а также пропорциональное изменение расходов и денежных фондов.

Главными задачами реформирования меж­бюджетных отношений в Российской Федерации на современном этапе является формирование и развитие системы бюджетного устройства, поз­воляющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную на­логово-бюджетную политику в рамках законода­тельно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровнен

Правовые корректировки в бюджетном законодательстве РФ должны обеспечивать взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и его финансовой базой и решать следующие первоочередные вопросы:

· осуществление изменений, позволяющих проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную бюджетную политику;

· четкое разграничение расходных и доходных полномочий местных бюджетов на основе за­конодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти всех уровней;

· установление принципов разграничения доходных источников и их закрепления за бюджетами различных типов муниципальных образований;

· четкое определение механизма бюджетного регулирования бюджетов муниципальных образований;

· совершенствование налогового законодательства в целях оптимального распределения налоговых доходов за бюджетами муниципальных образований путем увеличения на постоянной основе числа налогов, закрепляемых за местными бюджетами.

Новое федеральное законодательство устанав­ливает формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и за­креплением за каждым уровнем присущих ему пол­номочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определены основные формы муниципальных образований — городское, сельское поселение, му­ниципальный район, городской округ; внутригород­ская территория города федерального значения.

В результате субъекты РФ должны получить воз­можность реализовать нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» в отношении законодательного разграничения расходных и доход­ных полномочий между муниципальными образова­ниями различных уровней. При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены четкие принципы такого разграничения, сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений орга­нов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Также необходимо отметить, что бюджетное законодательство РФ не содержит базового элемент системы межбюджетных отношений — четкого раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов от­несена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уров­ня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.

В результате органы власти субъектов и особен­но местного самоуправления не имеют возможнос­ти обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.

Таким образом, предоставление органам влас­ти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджет­ных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необхо­димых расходных потребностей. Для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональ­ных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.

Необходимость создания предпосылок для ре­ализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных ис­точников на уровне субъект РФ - муниципальное образование.

1. Стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе еди­ных принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благопри­ятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.

2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

3. Каждому муниципальному образованию дол­жен быть гарантирован минимальный норма­тив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.

4. Единые пропорции «расщепления» налога на доходы физических лиц, налогов на совокуп­ный доход должны устанавливаться по «веер­ной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне»,

5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоян­ной основе.

6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом, законодательстве местные налоги в качестве источников доходов муниципальных районов и доходов бюджетов поселений, чтобы обеспе­чить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собс­твенных местных налогов.

7. Разграничения полномочий по решению вопроса установления конкретных местных налогов, которые имеют право устанавливать представи­тельные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.

Необходимо на постоянной основе закрепить не менее 10% поступлений по налогу на прибыль предприятий за местными бюджетами.

Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ - муниципальное образова­ние на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюд­жета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и местных органов власти согласовывать дополни­тельные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последую­щим утверждением их в законах о бюджете соот­ветствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошед­шими ввышеуказанный перечень.

Особое направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспе­ченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и соци­альным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и мес­тном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективнос­ти бюджетных расходов.

В связи с этим необходимо осуществить:

1) разделение финансовой помощи в зависи­мости от поставленных целей и механизмов рас­пределения на социальную и рейтинговую;

2)в расчетах бюджетной обеспеченности не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактичес­ки поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

3) жесткость бюджетных ограничений: утверж­дение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образовани­ям законом о соответствующем бюджете, ограничение на пере­числение в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципаль­ными образованиями законом о бюджете;

4) максимально возможно стабилизировать объем и при­нципы распределения финан­совой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финан­совой поддержки на среднесроч­ную перспективу и создающих стимулы для увеличения собс­твенных доходов;

5) установить на федераль­ном уровне общие принципы и требования к формам и механиз­мам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6) упорядочить перечисление средств бюдже­там других уровней в порядке взаимных расчетов.

На сегодняшний день расходные потребности бюджетов поселений не обеспечены соответствую­щими доходами в связи с ограниченностью налого­облагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.

Предложенные меры и ме­ханизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования меж­бюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образова­ний, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговре­менную перспективу.

 

Вывод: Исходя из теоретических предпосылок, рефор­ма межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели.

Основная конечная цель — создание необходи­мых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территори­альных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и от­ветственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализа­ции полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных у слуг в объеме и ка­честве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим целям относятся следую­щие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и дру­гих платежей (на постоянной основе, т. е. без ограни­чения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с ука­занием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответству­ющих этапах; определение справедливого (на объек­тивной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами "одного и того же уровня исходя, из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

Прогнозы.

 

Межбюджетные отношения в Россий­ской Федерации сформированы в про­екте федерального бюджета на 2008 г. и на 2009-2010 гг. с учетом целей и приоритетов, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Фе­дерации, Концепцией повышения эффек­тивности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Рос­сийской Федерации в 2006-2008 гг., а также с учетом изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В фе­деральном бюджете на 2008—2010 г. во-первых, предусматрива­ется увеличение Фонда финансо­вой поддержки регионов на 26,5%, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд. руб. Стало очевидным, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет фе­деральному центру осуществлять основную функцию государства— выравнивание бюджетной обеспе­ченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по этому показателю сохраняется и даже нарастает. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие по­казатели роста, нежели те, у ко­торых экономическая основа до­ходной базы еще недостаточно развита.

Теперь для определения объе­ма Фонда финансовой поддержки предложен, до­статочно объективный экономи­ческий подход, позволяющий учитывать потребности в сред­ствах, необходимых для вырав­нивания бюджетной обеспеченности. В качестве минимального, до которого «дотягиваются» са­мые низкообеспеченные с фи­нансовой точки зрения субъекты Федерации, выбран средний уро­вень бюджетной обеспеченности регионов-середняков, т.е. без учета десяти самых богатых и де­сяти самых бедных. А дальше, уже от этого среднего уровня рас­считываются объемы межбюд­жетных трансфертов.

Изменяется и методика их определения. Практика показа­ла, что расчет налогового потен­циала по валовому регионально­му продукту не учитывал ряд особенностей отдельных регио­нов, например, трансфертные цены и миграцию налогопла­тельщиков. Расчет налогового потенциала, базирующегося на налогообразующих показателях, таких как прибыль, фонд опла­ты труда, имущество, оборот ли­керо-водочной продукции, и проще, и точнее, и объективнее.

Кроме того, в трехлетнем бюд­жете предусматривается значи­тельное, в 2,3 раза, увеличение объема Фонда регионального раз­вития — с 4,2 до 10 млрд. руб. Это связано с тем, что финансирова­ние региональных и муниципаль­ных объектов больше не предус­матривается включать в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы,, ибо свободный инвестицион­ный трансферт можно использо­вать с большей пользой с учетом местных приоритетов.

Еще одна новация - создание фонда объемом в 2 млрд. руб. для поощрения регионов, добивших­ся наилучших финансовых и соци­ально-экономических показате­лей, распределяться который будет в зависимости от рейтинга терри­торий, посчитанного по специаль­но отобранным позициям.

Усовершенствованы формы межбюджетных отношений. Сейчас сложилась опти­мальная на сегодняшний день структура межбюджетных транс­фертов. Методика их распределе­ния изменена так, чтобы она наи­более полно отражала дифферен­циацию доходов регионов, стала более объективной и достоверной.

Принятие трехлетнего бюд­жета — тоже важный элемент межбюджетных отношений, по­скольку, распределив трансфер­ты на 3 года вперед, как некую базу, которая не будет корректи­роваться в течение этого перио­да, мы создали условия регионам для предсказуемого выстраива­ния бюджетов. Не менее важно и то, что субъекты РФ, независимо от того, насколько вырастут их доходы, будут знать, что они по­лучат от федерального центра га­рантированную сумму межбюд­жетных трансфертов. Таким об­разом, они получают право и стимул зарабатывать, не опасаясь при этом, что финансовую по­мощь урежут.

 

Вывод: Россия и дальше будет двигаться по пути укрепления региональных бюджетов в соответствии с принципами бюджетного федерализма.

 

Вывод по главе 3: Сегодня насущно необходимым для России является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Заключение:

 

Главное в понимании проблем бюджетного федерализма становится то, что они не ограничиваются сферой межбюд­жетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны.

Соответственно, выход из социально-экономического кризиса, сохранение и укрепление территориальной целостности страны и федеративных основ Российского государства предполагает формирование и осуществление со стороны федерального центра активной финансовой политики по отношению к регионам.

При таком понимании бюджетного федерализма меняет­ся лейтмотив формирования финансовой базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного слу­жения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта. Однако для того, чтобы практически реализовать такое по­нимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной бюджетной политики решить несколько важ­ных проблем.

Первая проблема касается разграничения расходных бюд­жетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выпол­нению тех или иных государственных функций. Это, в свою очередь, требует оптимального распределения ответствен­ности между различными уровнями власти и повышения эф­фективности расходования средств. Такой подход предпола­гает разграничение предметов ведения и распределение фун­кций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответ­ственно, перегруппировку расходной части консолидирован­ного бюджета.

Вторая проблема предполагает рациональное закрепле­ние доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обес­печение финансовой самостоятельности территорий означа­ет не только распределение ответственности между уровня­ми бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного вырав­нивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своиx обязательств по перечислению налогов в центральный бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Третья проблема касается построения единой системы (бюджетного выравнивание в кратко- и долгосрочном аспек­тах. Сегодня все более усиливающаяся "трансферизация" финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не "усреднять" бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром воп­росов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, и в максимальной степени реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на экономику региона.

Сегодня насущно необходимым для России является осознание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Компромисс этих интересов может быть достигнут толь­ко при условии обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях можно и нужно говорить о реформе межбюджетных отношений (о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только как об одном из элементов целостной системы государственного бюджетного регулирования. Ибо не следует забывать и то, что экономичес­кий потенциал государства формируется не на уровне центральной власти, а создается в регионах, поэтому сегодня для России проблема самодостаточности экономического потенциала регионов становится главной.

Для достижения максимального макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции государственных расходов и доходов. При этом необходимы определенные государственные гарантии проведения курса бюджетной политики, выгодной обществу в целом и ориенти­рованной на обеспечение взаимосвязи основных социально-экономических ориентиров с финансовыми методами дости­жения намеченных результатов.

Литература:

 

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. -М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.

2. Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред.проф.Г.Б. Поляка. –М: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. /М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.-2-е изд., испр. И переработ. –М.: Юрайт, 2000.

4. Бюджетный процесс в Российской федерации: Учебное пособие/ Л.Г.Баранова, О.В.Врублевская и др. -М.:«Перспектива», Инфра-М, 1998.

5. Государственный бюджет: учебное пособие. /Под.ред. Ткачук. –Минск: Высшая школа, 1998.

6. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. – М.: Финансы и статистика, 2004.

7. Гутник В. Центр европейских исследований ИМЭМО. Бюджетный федерализм: немецкий порядок. www. Rusekom.ru/nomer/ec21.html.

8. Дадашев А. 3., Черник Д. Г. Финансовая система России. Учеб. пособие. — М.: ИНФРА-М, 1997.

9. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы. //Экономист. 1996.

10. Кушлин В.И. Экономика и ее государственное регулирование. В кн.: Экономика: проблемы государственного регулирования. М.: РАГС, 1996.

11. Никитин С.Я. Государственное финансовое и денежно-кредитное регулирование экономики. — СПб.: Изд. СПбУЭФ, 1996.

12. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов. //Финансы.2000.

13. Сабуров Е., Типенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2001.

14. Финансовое планирование и контроль. /Пер. с англ. Под ред. М.А. Поукок, А.Х. Тейлора. — М.: Инфра-М, 1996.

15. Финансы: Учебник для вузов / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской., Б.М. Сабанти — М.: Юрайт, 2000.

16. Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. — М.: Финансы и ста- тистика, 1995.

17. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной. — М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997.

18. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л.А. Дробозиной.— М.: Финансы, 1999.

19. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий //Вопросы экономики. 2004. №10

20. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий. www. Pravitelstvo.gov.ru

21. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России: Научно-методическое пособие. — М.: Финансы и статистика, 1997.

 

⇐ Предыдущая1234567

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: