Этапы реформирования межбюджетных отношений в России.

Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий. Бюджетная система того времени отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах. [8]

Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием Федеративного договора 31.03.1992 г. и принятием новой Конституции 12.12.1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. [8]

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого "территориального хозрасчета" и "регионального самофинансирования". Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. "одноканальной" модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности (включая бюджетную). [8]

1991-1993 годы стали периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными "атавизмами" (как институциональными, так и идеологическими) "общегосударственного" бюджета. [8]

Ряд республик, возглавивших "парад суверенитетов" (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери "сталкиванием" на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра. [12]

Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой. [12]

Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов.

Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие "расчетного дефицита", определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции "прикрытия" для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга.

В 1998 г. Правительством РФ была одобрена и в 1999-2001 гг., как отмечалось выше, реализована Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации - первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:

- переход к новой, значительно более "прозрачной" и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация "федеральных мандатов" (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);

- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение "прозрачности" и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);

- повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

- создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений - Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации. [13]

Вывод: В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены, что позволило перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса.