Анализ нормативно-правовой базы

Принятые в 2003 г. Федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) оп­ределяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней, где:

I уровень — это федеральный бюджет и бюдже­ты государственных внебюджетных фондов;

II уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

III уровень — местные бюджеты [1].

Каждому из указанных выше уровней бюджетной системы соответствует установленная Конституцией и законодательством совокупность источников фор­мирования и ответственности.

В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 № 120-ФЗ, а затем и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения оп­ределены как «взаимоотношения между федераль­ными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления по воп­росам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджет­ным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самую их суть. [5]

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных транс­фертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам веде­ния федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государс­твенной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджет­ного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ — по отношению к региональ­ному бюджету и местным бюджетам, руководс­твуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне. [4]

Конституция РФ определяет, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федера­ции находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федераль­ными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией.

Полномочиями в области налогообложения располагают также органы местного самоуправления, они вправе уста­навливать местные налоги и сборы, и принимать иные реше­ния в области налогообложения в пределах полномочий, ус­тановленных федеральными законами.

Компетенция федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области налогообложе­ния определена в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и других нормативных правовых актах.

В Бюджетном кодексе РФ на необходимость разграничения бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или ча­стично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения.

Однако в реальной практике этот принцип трансформирован в принцип расщепления налоговых поступлений между­ уровнями бюджетной системы.

Анализ территориального перераспределения налоговых поступлений позволяет сказать, что на первоначальном этапе формирования налоговой системы российские законода­тели не располагали четко сформулированными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в бюджет.

В части, касающейся доходных источников, более 80% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, в основном утверждаемых ежегодными законами о бюджете. При этом если для консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации нормативы отчислений являются едиными и достаточно стабильными, то для местных бюджетов они под­вержены постоянным и, как правило, мало обоснованным изменениям. Низкий удельный вес закрепленных на долгосрочной основе отчислений от федеральных налогов и (или) доходов от собственных (региональных или местных) налогов снижает заинтересованность региональных и местных орга­нов власти в экономическом развитии соответствующих тер­риторий, что в свою очередь приводит к увеличению "не­формальной" налоговой нагрузки на экономику, скрытой диф­ференциации налогового пространства и искажению условий равной конкуренции.

Вывод: Подытоживая вышесказанное, можно кон­статировать, что под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функцио­нирования бюджетов общенационального и реги­ональных уровней государственной власти, а также местных бюджетов, основанную на четко сформу­лированных и закрепленных в законодательстве нормах и положениях. Вместо единой бюджетной «вертикали», свойственной некоторым типам унитарных государств, бюджетный федерализм в условиях федеративного государства обязательно предполагает наличие трех уровней бюджетных потоков — в государственный (федеральный) бюд­жет, в бюджеты регионов (субъектов Федерации) и местные бюджеты.

Составной частью конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов, взаимно ограничивающие полномочия Центра и регионов, а также устанавливающие их взаимосвязь и взаимозависимость.

Общий вывод по главе 1: Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

2. Анализ количественных показателей по изучаемой теме и практических материалов по теме.