Государство - субъект международных финансовых отношений

Суверенное государство является основным субъектом междуна­родного права, функционирующим в области международных пуб­личных финансов, и представляет собой страну в международных отношениях (в том числе экономических и финансовых), обла­дающую способностью осуществлять международные права и обя­занности.

К основным критериям, характеризующим государство как субъ­ект международного публичного права (и международных пуб­личных финансов), относятся следующие: территория, население, публичная власть и способность вступать в отношения с другими государствами и субъектами международного права.

Правосубъектность государства согласно нормам международ­ного права включает правоспособность (способность иметь права и обязанности) и дееспособность (способность независимо от иных субъектов осуществлять права и обязанности). Международная правоспособность и дееспособность государства неразделимы, однако в истории международных отношений были случаи, когда государство, сохраняя статус субъекта международного права, было полностью или частично недееспособным (например в период второй мировой войны государства, оккупированные Германией, сохраняли свою правоспособность, однако дееспособность в ог­раниченной мере осуществлялась эмигрировавшими правитель­ствами; подобная ситуация наблюдалась и в период оккупации Кувейта Ираком).

Права и обязанности различных государств одинаковы незави­симо от их размеров, экономического и военного могущества и иных различий; они обусловлены природой государства и харак­тером международного сообщества на определенный историчес­кий период развития и взаимосвязаны. Основные права государств связаны с суверенитетом, что их существенно отличает от иных субъектов международного публичного или частного права. Пра­ва государств соответственно ограничены правами других госу­дарств и должны использоваться в соответствии с основными прин­ципами и нормами международного права.

Иммунитет государства. Участникам международных публич­ных и частных финансовых отношений следует учесть, что юрис­дикция государства должна осуществляться с соблюдением иммунитетов, признанных международным правом. Иммунитет про­исходит из принципа суверенного равенства, т.е. равный над рав­ным власти не имеет (par in parem imperium non habet).

Исторически иммунитет был абсолютным и являлся необходи­мостью взаимодействия суверенных государств на территории друг друга (постоянные дипломатические представительства, миссии, делегации и т.п.). Абсолютный иммунитет действовал как в пуб­личной, так и в частной сфере. С течением времени государство кроме публичных функций стало развивать функции коммерчес­кого и частноправового характера (торговля, приобретение товаров, движимого и недвижимого имущества, участие в финансо­вых операциях и т.д.). В настоящее время признается концепция не абсолютного, а ограниченного иммунитета, т.е. иммунитет огра­ничивается лишь теми отношениями, в которых государство вы­ступает как носитель суверенной (публичной) власти, а также действиями, совершаемыми в силу (и в интересах) государствен­ной власти (jure imperii); государство не обладает иммунитетом в правоотношениях коммерческого (непубличного) характера (jure gestionis), так как юридические и физические лица, вступающие с иностранным государством в такого рода отношения, не могут быть лишены правовой защиты согласно нормам национального (гражданского, финансового, банковского и т.д.) и международ­ного частного права.

Таким образом, иностранное государство осуществляет свою юрисдикцию с соблюдением юрисдикционного иммунитета госу­дарств.

Правопреемство государств. При осуществлении операций на международных, региональных и национальных валютно-кредит­ных рынках каждому лицу, участвующему в сделках, необходимо помнить, что сторона сделки - государство - может быть заме­нена (или выбыть из сделки) в результате правопреемства. Безус­ловно, это может повлиять на эффективное исполнение обяза­тельств сторонами, реализацию прав и объем ответственности.

Правопреемство - это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим относительно ответственности за международные отношения какой-либо территории (например, при разделении одного государства на два и более; при образова­нии нового государства на части территории; при переходе части территории от одного государства к другому).

Нормы международного права в отношении правопреемства содержатся в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венской конвенции о правопре­емстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., кото­рые касаются только случаев правомерного правопреемства, осу­ществляемого в соответствии с международным правом.

Правопреемство в отношении договоров. Правопреемство не за­трагивает договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства. При переходе части территории от одного государства к другому государству действует принцип подвижности границ, в соответствии с кото­рым пределы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства.

При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь в отношении той части территории объединенного государства, в отношении которой они находи­лись в силе в момент правопреемства. При объединении Сирии и Египта в Объединенную Арабскую Республику (ОАР) это поло­жение было закреплено во Временной конституции ОАР 1958 г. Правомерность такого решения была признана другими государ­ствами, вместе с тем в 1960 г. между СССР и ОАР был заключен протокол по вопросам осуществления советско-сирийского согла­шения об экономическом и техническом сотрудничестве (т.е. не­которые государства в подобных случаях имеют практику урегу­лирования отношений в области экономики, финансов и в иных областях посредством специальных соглашений).

Приведенные правила применяются и при присоединении одно­го государства к другому, которое сохраняет свою правосубъектность. Исключением является вхождение ГДР в ФРГ: ГДР утра­тила свою правосубъектность, ФРГ - сохранила (проблема со­стояла в том, что общественно-политические, финансовые и пра­вовые системы этих государств, а также их международные обяза­тельства существенно отличались). По согласованию между госу­дарствами договоры с участием ГДР подлежали сохранению, пере­смотру или аннулированию в зависимости от обеспечения дове­рия, интересов участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также с учетом интересов государств-членов ЕС, соответ­ствия принципам свободного, демократического и правового го­сударственного устройства. Международные договоры с участием ФРГ сохранили свою силу и распространили свое действие на территорию бывшей ГДР, что было закреплено в договоре об объ­единении Германии в 1990 г.

Если при разделении государства одна из его частей продолжа­ет существовать как государство-предшественник, то в его дого­ворных отношениях не происходит изменений, за исключением тех договоров, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией (что относится как к членству в ООН, так и в отно­шении членских взносов и иных финансовых обязательств).

Относительно государства, образовавшегося на отделившейся территории, имеются две различные концепции.

1) Новое государство не несет обязательств по договорам госу­дарства-предшественника. В 1947 г. при отделении Пакистана от Индии Секретариат ООН заявил, что в "международном статусе Индии нет изменении и она продолжает существовать как госу­дарство со всеми договорными правами и обязанностями и, сле­довательно, со всеми правами и обязанностями члена ООН. Паки­стан будет новым государством и не будет обладать правами и обязанностями прежнего государства и, разумеется, не будет чле­ном ООН".

2) Договоры государства-предшественника сохраняют свою силу и для государств-преемников (ст. 34 п. 1 Венской конвенции о правопреемстве в отношении договоров).

Роль политических факторов в решении вопросов правопре­емства является существенной. После распада Югославии вновь образованные государства были приняты в члены ООН. Вместе с тем в резолюции Совета Безопасности ООН от 30 мая 1992 г. говорилось о том, что "претензия Федеративной Республики Юго­славия (Сербия и Черногория) на автоматическое продолжение членства СФРЮ в ООН не является общепринятой". В другой резолюции Совет Безопасности ООН указал, что "государство СФРЮ прекратило свое существование".

Распад СССР, закрепленный рядом нормативных документов, является специфическим правопреемством. Например, в Алма-Атинской декларации стран СНГ 1991 г. указано: "С образовани­ем Содружества Независимых Государств СССР прекращает свое существование"; участники СНГ гарантируют "...выполнение меж­дународных обязательств, вытекающих из договоров и соглаше­ний бывшего СССР". Однако на практике генеральным право­преемником СССР, согласно концепции, признанной большин­ством государств, стала Россия, и именно на нее была возложена ответственность за выполнение международных обязательств СССР. Все правопреемники СССР становятся участниками за­ключенных им многосторонних договоров. Двусторонние догово­ры сохраняются за Россией (исключение составляют те договоры, которые непосредственно связаны с территорией государства-пра­вопреемника).

Новое независимое государство (территория которого являлась зависимой территорией) не обязано соблюдать какой-либо дого­вор государства-предшественника, который в момент правопре­емства имел силу в отношении его территории. Венская конвен­ция о правопреемстве в отношении договоров 1978 г. определила право нового независимого государства путем уведомления опре­делять свой статус в отношении многосторонних договоров (в до­говорах с ограниченным числом участников новое независимое государство может стать участником договора только с согласия всех участников договора). Двусторонние договоры остаются в силе только в случае согласия как новой стороны по договору, так и прежнего участника.

На практике новые независимые государства заявляют о пол­ном правопреемстве в отношении договоров, чтобы не оказаться в экономико-правовом вакууме.

Следует отметить, что международное право связывает право­преемство только с изменением территории. Конституционные и даже неконституционные перемены в форме правления (монар­хия - республика), перемены в форме государственного устрой­ства (федерация - унитарное государство) не влияют на обяза­тельную силу международных обязательств государства. Вместе с тем другая сторона международного договора вправе отказаться от продолжения отношений по договору, ссылаясь на норму от­носительно коренного изменения обстоятельств как основание для прекращения договора ("наличие таких обстоятельств составляло существенное основание согласия участников на обязательность для них договора" - ст. 62, п. 1 Венской конвенции о правопре­емстве в отношении договоров).

Правопреемство в отношении государственной собственности и государственных архивов. Государственная собственность может выступать объектом, обеспечивающим международные обязатель­ства (в том числе финансовые) государства. Нормы международ­ного права по данному вопросу содержатся в Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной соб­ственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. и касаются только государственной собственности госу­дарства-предшественника. Режим правопреемства не распростра­няется на права и обязательства юридических и физических лиц. Государственная собственность государства-предшественника, со­гласно ст. 8 Конвенции, - это "имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали, со­гласно внутреннему праву государства-предшественника, этому государству". Согласно общему правилу, переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если стороны не договорились об ином (ст. 11).

Собственность объединяющихся государств переходит к объеди­ненному государству. При передаче части территории государства недвижимая собственность государства-предшественника, являю­щаяся объектом правопреемства, переходит к государству-право­преемнику; движимая собственность (например, самолеты, авто­мобили, подвижной состав железных дорог, другие транспортные средства, оружие) переходит к государству-правопреемнику, если собственность была связана с деятельностью государства-предше­ственника в отношении передаваемой территории (ст. 14). Анало­гичные правила применяются и в других случаях: при отделении части территории и образовании на ней государства, а также при разделении государства. Закрепление имущества производится по­средством специальных соглашений. Движимая и недвижимая соб­ственность государства-предшественника, находящаяся за грани­цей государства, переходит к государствам-преемникам на основе справедливости или на компенсационной основе.

Архивы представляют большую ценность для организации госу­дарства (в том числе при организации денежно-кредитной систе­мы в национальных или международных отношениях), а также для исполнения обязательств при возникновении споров. Госу­дарственные архивы - это совокупность документов любой дав­ности, произведенных или приобретенных государством-предше­ственником, которые принадлежат ему согласно его внутреннему праву и хранятся им. По общему правилу, переход архивов не сопровождается компенсацией (ст. 23). Правопреемство не каса­ется архивов, которые находятся на территории государства-пред­шественника, но принадлежат третьему государству, согласно внут­реннему праву государства-предшественника. Не подлежат пра­вопреемству архивы третьих стран, являющиеся предметом между­народного договора. При правопреемстве соблюдается принцип целостности архивов. При объединении государств архивы пере­ходят к объединенному государству. Для иных ситуаций часть ар­хивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в интересах нормального управления его территорией, переходит к этому преемнику; часть архивов, имеющая непосредственное отношение к территории государства-преемника, также переходит к последнему.

Правопреемство в отношении государственных долгов. Венская конвенция 1983 г. регламентирует отношения, связанные с государственными долгами, к которым отнесены любые финан­совые обязательства государства-предшественника в отношении другого субъекта международного публичного права, возникшие в соответствии с международным публичным правом. Финансо­вые обязательства государства в отношении физических и юриди­ческих лиц, возникшие при взаимодействии на международных, региональных и национальном финансовых рынках, остаются вне сферы предмета Конвенции и регламентируются нормами нацио­нального (гражданского, финансового, банковского и т.п.) и меж­дународного частного права. Вместе с тем и такие долги являются предметом правопреемства.

Решение проблем внутреннего долга бывшего СССР было определено специальным соглашением 1992 г. Участники приня­ли на себя обязательства по погашению государственного долга СССР перед населением в суммах пропорционально остатку за­долженности, числящейся на балансах учреждений Сбербанка СССР на территории каждого из них. Остальная задолженность Госбанку СССР, Госстраху СССР и т.д. должна быть возвращена из соответствующей доли каждого участника в произведенном на­циональном доходе и использованном объеме капитальных вло­жений из союзного бюджета.

Основным принципом Венской конвенции стал следующий: "Правопреемство государств...не затрагивает прав и обязательств кредиторов" (ст. 36). Общее правило правопреемства: долг госу­дарства-предшественника переходит к правопреемникам в спра­ведливой доле, определяемой на основе учета имущества, прав и интересов, которые переходят к соответствующему государству-правопреемнику в связи с данным государственным долгом. (По поводу государственных долгов СССР между союзными респуб­ликами был заключен многостронний Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов СССР 1991 г., который определил понятие внешнего государственного долга и активов, однако долг не был распределен пропорционально, что обостри­ло отношения с иностранными государствами и международны­ми организациями. Россия предложила (постановление Прави­тельства от 17 мая 1993 г.), чтобы доли бывших союзных респуб­лик определялись с учетом фактического количества государств, подписавших Договор 1991 г.; доли неучаствующих государств пере­распределяются между участниками; республики передают Рос­сии обязательства по выплате доли этих государств; в целях ком­пенсации республики передают России свои доли в активах быв­шего СССР.)

Венская конвенция 1983 г. установила, что никакой государст­венный долг государства-предшественника не переходит к ново­му независимому государству, если не имеется специального со­гласия последнего, выраженного в договоре.

Таким образом, субъекты международных публичных финан­сов обязаны учитывать нормы и практику, касающиеся правопре­емства государств в отношении договоров (связанных, например, с международными кредитами и займами), собственности, архи­вов и государственных долгов при операциях на международных финансовых рынках.