 |
Оценка миротворческой деятельности ООН
|
|
|
|
в начале XXI века
В 2003 году потребности в миротворческой деятельности начали вновь неуклонно и резко возрастать. За два с половиной года началось осуществление комплексных операций в Бурунди, Гаити, Кот-д׳Ивуаре, Либерии и Судане. Операция в Демократической Республике Конго была существенно расширена, а операция ООН в Тиморе-Лешти и Сьерра-Леоне в течение 2005 года подверглись серьезным преобразованиям, ориентированным на долгосрочное миростроительство. В Афганистане, Бурунди, Гаити, ДРК, Ираке и Либерии ООН оказывала поддержку в проведении национальных выборов. По состоянию на декабрь 2005года, Департамент операций по поддержанию мира руководил 16 операциями по поддержанию мира и 2 другими операциями в пользу мира. Он оказывал административную и материально-техническую поддержку еще 13 специальным политическим миссиям, канцеляриям и отделениям ООН в разных странах мира, а также Миссии Африканского союза в Дарфуре (Судан). Общая численность военного персонала на местах составила приблизительно 70 100 человек. Численность гражданского персонала – 15 тыс. человек.
Год спустя общая численность достигла уже 93 тыс. человек с перспективой расширения до 112 тыс. в результате дополнительного развертывания сил в Ливане и Восточном Тиморе. Миротворческий бюджет ООН вплотную приблизился к 6 млрд. долл.
Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) уделял основное внимание проблемам, вызванным быстрым ростом масштабов миротворческих операций ООН. Только в 2004 году было осуществлено планирование и начато проведение четырех комплексных операций, а в 2005году была начала подготовка к завершению двух существовавших на тот момент комплексных операций. Тот факт, что за 36 месяцев, с октября 2003 по октябрь 2006 года, было развернуто 9 операций, наглядно свидетельствует о том, что возможности Секретариата планировать, руководить и поддерживать операции, обеспечивать переход к следующему этапу существенно расширились. Это прямой результат осуществленных и течение предыдущих яти лет реформ в области поддержания мира.
|
|
|
В основе подготовленного в Секретариате ООН плана дальнейшей миротворческой деятельности лежат пять целей: а) расширение возможности по оказанию поддержки хрупкому миру и его укреплению после принятия Советом Безопасности решения об учреждении операции; б) усиление безопасности и охраны военного, полицейского и гражданского персонала, работа которых на местах сопряжена с большим риском; в) обеспечение того, чтобы использование ресурсов, предоставленных государствами-членами, осуществлялось с максимальной финансовой эффективностью и рачительностью; г) повышение количественных и качественных показателей деятельности по подержанию мира на глобальном уровне путем осуществления деятельности совместно с региональными структурами по поддержанию мира и оказания им поддержки; д) предотвращение того, чтобы миротворцы ООН своим присутствием или действиями оказывали какое бы то ни было негативное воздействие на население и страны, в которых они развернуты.
План реформы позволил добиться существенных улучшений в разработке и осуществлении миротворческих операций и руководстве ими. Основными аспектами этих усилий являются разоружение, демобилизация и реинтеграция, обеспечение правопорядка, а также проекты с быстрой отдачей. Секретариат теперь располагает определенной системой быстрого развертывания, механизмом материально-технического обеспечения и финансовым механизмом – в виде стратегических запасов материальных средств для развертывания и в виде обязательства о выделении ресурсов до утверждения мандата – для содействия ее применению. Особо важное значение имело создание и пополнение на базе материально-технического снабжения ООН в Бриндизи (Италия) комплектов имущества для начального этапа миссий. Пересмотр финансовых положений и правил позволил упорядочить процедуры. Миссиям на местах было предоставлено больше самостоятельности в распоряжении своими бюджетными средствами и в осуществлении закупок на местах.
|
|
|
Увеличение численности персонала в Секретариате ООН позволило расширить возможности по планированию и поддержке операций. Привлечение дополнительных военных плановиков, полицейских, сотрудников по политическим вопросам и экспертов имело важное значение для преодоления трудностей, обусловленных созданием новых миссий. Разделение военных и полицей1ских функций и создание Консультативной группы по уголовному праву и судебным вопросам создало новые возможности для осуществления деятельности в области верховенства права. Создание Секции по передовой практике миротворческой деятельности помогает Секретариату стать организацией, накапливающей знания, опыт государств-членов, региональных организаций и других партнеров в миротворческой деятельности.
Расширение сотрудничества между Секретариатом и странами, предоставляющими контингенты (СПК), выразилось по введении должности координатора, поддерживающего почти ежедневные официальные и неофициальные контакты с СПК. Отдел по вопросам полиции регулярно поддерживает контакты со странами, предоставляющими полицейский персонал.
Реформа системы резервных соглашений (СРС) ООН являлась одним из центральных элементов усилий по наращиванию потенциала для быстрого развертывания военного и полицейского персонала. В частности, достигнут значительный прогресс в улучшении связи с государствами-членами благодаря использованию пересмотренных макетов ежеквартальных сводок обновленной информации.
Однако в других областях успехи не столь значительны. Слабость механизма быстрого развертывания СРС стала очевидной при начале осуществления Миссии ООН в Судане (МООНВС). Несмотря на то, что планирование этой операции до утверждения мандата осуществлялось почти в течение целого года, ни одно государство не выразило заинтересованности в разработке проекта меморандума о договоренности до утверждения мандата Советом Безопасности. Использование «мобилизационного списка полицейских», состоящего на 100 опытных полицейских ООН, не повлияло на ускорение процесса направления полицейских в новые операции. По-прежнему проблематичным остается вопрос о предоставлении средств для стратегических воздушных перебросок. Хотя в итоговом документе Саммита-2005 к региональным организациям вновь обращен призыв рассмотреть возможность включения их миротворческого потенциала в резервные соглашения ООН, ни одна региональная организация до сих пор не откликнулась на этот призыв.
|
|
|
Как показывает опыт, есть пять основных целей, которых необходимо достичь для обеспечения дальнейшего прогресса в осуществлении миротворческой деятельности.
Первая заключается в обеспечении успешного осуществления нынешних миссий и охраны безопасности персонала. В ряде операций, в которых развернут военный, полицейский и гражданский персонал ООН, ход развития событий не всегда отвечает этим критериям. Имеются примеры агрессивного поведения со стороны группировок бывших комбатантов, банд преступников и частных лиц. Присутствие таких «возмутителей спокойствия» сопряжено с серьезными рисками в плане охраны и безопасности миротворческого персонала ООН.
Вторая цель заключается в обеспечении того, чтобы высокие стандарты подотчетности и поведения не подрывались в результате слабого надзора и отсутствия руководства или дисциплины (случаи сексуальной эксплуатации и надругательств).
Третья заключается в обеспечении максимально эффективного управления финансовыми и другими ресурсами.
Четвертая состоит в том, чтобы быть готовыми к решению предстоящих задач в области миротворчества и решать их более эффективно. Увеличиваются не только число операций, но и масштабы задач. Эти задачи включают предотвращение явных угроз миру, а также разоружение и демобилизацию бывших комбатантов, защиту гражданских лиц, охрану ключевых объектов и объектов инфраструктуры и оказание помощи в реформировании и создании национальных институтов (армия и полиция).
|
|
|
Реальность такова, что обеспечение безопасности является лишь одной частью усилий по обеспечению самоподдерживающегося мира. Создание Комиссии по миростроительству и Фонда для миростроительства является признанием этого факта. Миростроительство не может начинаться по завершении миротворческих операций. Оно является не стратегией ухода миротворцев ООН, а руководящим принципом для начала следующего этапа. Даже в процессе первоначальной стабилизации необходимо начинать устранять симптомы хронического ухудшения положения и приступать к долгосрочным усилиям по строительству устойчивого мира. Это ставит задачу достижения более широкого круга целей в рамках миротворческих операций ООН, оказания поддержки и помощи местным органам в таких областях, как государственное управление, реорганизация правоохранительных органов и местное управление. Необходимо также уделять больше внимания вопросу повышения эффективности работы с местными общинами.
Пятая цель заключается в том, что ооновские миссии должны быть способны эффективно работать совместно с возросшим числом сторон, как связанных, так и не связанных с ООН, которые участвуют в миростроительстве.
Исходя из вышесказанного, вырисовываются пять приоритетных направлений деятельности Секретариата ООН: налаживание партнерских отношений, разработка доктрины, кадровая деятельность, организационные вопросы и ресурсы.
Выдвинутая в этой связи ключевая инициатива заключается во внедрении комплексного планирования в Секретариате и на местах на всех этапах миротворческих операций, охватывающих подготовку на этапе до утверждения мандата, начало осуществления миссии, осуществление мандата, периодический обзор и закрытие. Первым шагом на пути выполнения этого обязательства явилось проведение межучрежденческого обзора процесса комплексного планирования миссий.
Для достижения максимальной отдачи в постконфликтных странах необходимо объединить потенциалы разных компонентов системы ООН для согласованной работы в военной и полицейской областях, а также в сфере прав человека, организации выборов, гуманитарной деятельности и деятельности в области развития. Необходимо также определить ключевых партнеров в постконфликтных ситуациях и виды партнерских механизмов, необходимых для обеспечения согласованности деятельности в различных функциональных областях.
|
|
|
Появление региональных организаций в качестве сторон, участвующих в миротворческой деятельности, открывает значительные возможности для партнерства с ООН.
Состоялись переговоры с Европейским Союзом об условиях сотрудничества в таких областях, как общие стандарты в области поддержания мира, совместная профессиональная подготовка и учения, коммуникации и передовая практика. С учетом этого Генсекретарь выдвинул предложение совместно с каждым заинтересованным партнером разработать конкретные методы оперативного сотрудничества.
В ходе Саммита-2005 было согласовано обязательство принять 10-летний план наращивания потенциала Африканского союза (АС), который информировал ООН об областях, в которых АС хотел бы наладить такие партнерские отношения, и сделал особый упор на поддержку усилий по укреплению потенциала АС в области поддержания мира. Для выполнения этой просьбы Генсекретарь предложил создать в ДОПМ специальное постоянно действующее подразделение, которое бы являлось единственным подразделением по контактам с АС и другими партнерами по вопросам, связанным с деятельностью АС по поддержанию мира.
Как свидетельствует опыт последних лет, возникают значительные проблемы с набором и удержанием высококвалифицированных, профессиональных, способных и ответственных сотрудников и руководителей, занимающихся миротворческой деятельностью. Для достижения этой цели, по мнению Генсекретаря, необходимо прилагать активные усилия, охватывающие целевое планирование и деятельность по удовлетворению определенных потребностей в области людских ресурсов на основе оценок изменившихся за последние десятилетия потребностей и прогнозов на среднесрочную перспективу; обеспечение единообразных и приемлемых условий службы; проведение эффективной профессиональной подготовки и создание возможностей для накопления опыта работы с целью формирования кадров, отвечающих потребностям деятельности по поддержанию мира; упорядочение кадровых систем, правил, положений и пакетов окладов, пособий и льгот в целях обеспечения своевременного и ответственного административного руководства и управления; и эффективные системы поведения и дисциплины, обеспечивающие самые высокие стандарты поведения и подотчетности.
В рамках реформы системы управления Секретариата проводится обзор условий службы во всей системе ООН в целях изучения возможностей согласования условий службы и повышения мобильности в рамках всей системы Организации.
ДОПМ создал Объединенную службу профессиональной подготовки (ОСПП) и предлагает создать совместно с заинтересованными государствами-членами и региональными организациями механизм для обмена учебными материалами и, в надлежащих случаях, разработки общих руководящих принципов и учебных курсов. ОСПП создаст объединенную группу подготовки инструкторов для оказания поддержки в обеспечении профессиональной подготовки для африканских и новых стран, предоставляющих войска на базе материально-технического снабжения ООН в Бриндизи (Италия).
Потребности в квалифицированном полицейском персонале для осуществления мандатов современных миротворческих операций в отношении общественной безопасности, реформы сектора безопасности, установления правопорядка и наращивания местного потенциала намного превышают существующие возможности. Для удовлетворения этих потребностей была выдвинута инициатива создать постоянный полицейский компонент, которая была одобрена на Саммите-2005.
Предлагалось, чтобы постоянный полицейский компонент первоначально состоял из 25 профессиональных сотрудников, а его функции охватывали два аспекта: обеспечение быстрого начала функционирования полицейского компонента в новых миротворческих операциях, в том числе выполнение функций штаб-квартиры полицейского компонента на начальном этапе операции, и оказание полицейским контингентам ООН в существующих операциях помощи, в том числе посредством проведения ревизий оперативной деятельности и оказания специальной помощи в вопросах управления полицией и наращивания местного потенциала.
Полномочия на принятие решений о его развертывании возложены на заместителя Генерального секретаря по операциям по поддержанию мира. На месте этот компонент будет подчиняться комиссару полиции миссии и, как правило, будет направляться для выполнения заданий на срок продолжительностью примерно три-четыре месяца.
В период с 1 января 2004 г. до середины октября 2005 года были проведены расследования предполагаемых случаев сексуальной эксплуатации и надругательства, в которых фигурировали 264 миротворца. В результате этих расследований 16 гражданских сотрудников были уволены в дисциплинарном порядке, а 132 военнослужащих – репатриированы, в том числе 7 командиров. В миссиях принят ряд мер по предотвращению сексуальной эксплуатации и надругательств, а также решению этой проблемы, включая размещение плакатов, назначение координаторов по приему жалоб, запрещение нахождения в местах и районах, где, как предполагается или достоверно известно, процветает проституция, и издание кодексов поведения для конкретных миссий.
|
|
|
