Изменение верховной власти при Б.Ельцине

В российской политической истории 1991 г. стал водо­разделом, отделившим бюрократическое государство со­ветского типа от полицентрического государства, образо­вавшегося в период правления Б. Ельцина. Следствием зап­рета КПСС стало разрушение всей прежней системы влас­ти, которая в меньшей степени коснулась низов полити­ческого класса, но имела самые радикальные последствия для его верхушки. Запрет КПСС вызвал: ликвидацию тра­диционных институтов советской власти; ликвидацию ин­ститута номенклатуры с ее порядком подбора и продвиже­ния руководящих кадров для всех сфер жизни общества; передачу полномочий союзных органов власти российским и другие.

Вакуум, образовавшийся после распада СССР, был одно­временно и шансом, и угрозой для новой власти. Необхо­димо было немедленно приступить к государственному стро­ительству, сформировав прежде всего структуры верхов­ной власти. Российский президент, превратившийся в од­ночасье из регионального лидера в лидера общенациональ­ного, оказался лишенным институтов власти, на которые он мог бы опереться. Он не имел ни аппарата, ни органи­зованных групп поддержки в регионах. Необходимость фор­мировать новые структуры власти была настоятельной и не терпела промедления. Б.Ельцин вынужден был действовать решительно в условиях дефицита времени и кадров. Его опорой в этой кризисный период стала группа демократов из объединения «Демократическая Россия», которая взяла на себя роль стратегического центра.

Одним из первых действий Б.Ельцина по восстановле­нию властных институтов было подписание указа «Об ад­министрации президента РСФСР». Эта скромная по срав­нению с бывшим ЦК КПСС структура была призвана за­менить разветвленный и могущественный партийный ап­парат. Администрация президента Ельцина расположилась в том же комплексе зданий на Старой площади в Москве. На работу в новую администрацию были привлечены люди,

Глава 4. Модернизация верховной власти

многие из которых совсем не были знакомы с внутренни­ми правилами функционирования советского государства. Б.Ельцин черпал новые кадры главным образом из трех источников: 1) межрегиональной депутатской группы, образованной из народных депутатов СССР созыва 1989 г.; 2) народных депутатов РСФСР созыва 1990 г.; 3) земля­ков Ельцина из Свердловской области. Первая команда Ельцина состояла из демократов по убеждениям, которые противопоставляли себя коммунистическим ортодоксам и яростно боролись с ними. Разрушительный пафос лежал в основе всего государственного строительства первых лет ельцинских реформ. Поэтому создаваемые им новые ин­ституты должны были быть не похожи на прежние, совет­ские. В президентском окружении тех лет находились уче­ные, которые предлагали копировать то французскую, то американскую модель государственного устройства. Идея разделения властей также была популярна среди новых де­мократов. Поэтому их не пугало отсутствие единого центра власти, каким было Политбюро ЦК КПСС. Напротив, они стремились к созданию иных, независимых структур, ко­торые бы легитимировались на выборах и прямо не зависе­ли от президентской власти.

Но когда власть была завоевана, эти же демократы на­чали тяготиться слабостью созданной ими же системы, тем, что собственными руками отдали значительные полномо­чия парламенту и региональным лидерам, которые, вмес­то ожидаемой поддержки, начали бороться с Кремлем. Демократический романтизм начала 90-х сменился ожес­точенной борьбой с контрэлитой, приведшей к расстрелу парламента осенью 1993 г. После расправы над Верховным Советом РСФСР Ельцин и его соратники предприняли попытку укрепить президентскую власть, изменив Консти­туцию страны. В новой Конституции РФ 1993 г. впервые в России был провозглашен принцип разделения властей. Статья 10 Конституции гласила: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разде­ления на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной вла-стисамостоятельны». Статья 11 продолжала: «Государствен­ную власть в Российской Федерации осуществляет прези­

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

дент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Со­вет Федерации и Государственная Дума), правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации»¹⁶.

Однако в России принцип разделения властей так и не был осуществлен (если, конечно, не принимать за него полицентризм, который сложился не столько из-за демок­ратических реформ, сколько в результате разложения го­сударства). На месте Политбюро советского образца так и не возник иной коллективный орган верховной власти, который мог бы взять на себя не только принятие реше­ний, но и достижение консенсуса между различными вла­стными органами. Сложилась система, в которой элементы политической системы были не просто независимы, а «бес­хозны» и действовали каждый по своему плану.

Бывший президент СССР М.Горбачев, анализируя по­литический проект Б.Ельцина, сильно преувеличивал уп­равляемость системы и ее мощь. Вскоре после конституци­онной реформы 1993 году он писал: «Введение авторитар­ной Конституции закрепило за администрацией президен­та роль ЦК КПСС. Назначаемые президентом губернаторы и личные представители заняли место секретарей обкомов партии и инструкторов ЦК. Новый парламент потерял права контроля над исполнительной властью и, заселенный воз-главителями исполнительной власти, стал подобен допе­рестроечному Верховному Совету»¹⁷.

Несмотря на просматривающиеся аналогии админист­рации президента с ЦК КПСС, полного повтора все же не было. Администрация российского президента не обладала безусловной властью ЦК. Губернаторы были избираемы на альтернативной основе всем населением региона в отли­чие от избираемых безальтернативно на пленумах первых секретарей обкомов КПСС. Личные представители прези­дента совсем «не тянули» на инструкторов ЦК. А новый парламент не отличался покладистостью Верховного Со­вета СССР, который был лишь органом формальной леги­тимации решений Политбюро и ЦК КПСС.

После принятия ряда указов Ельциным была создана политическая система, схематическое изображение кото­рой представлено на рисунке 3.

Глава 4. Модернизация верховной власти

Госдума —Ф-

Совет Федерации

Правитель­ство РФ -Ф-

Президент России

Администрация

Президента РФ -Ф-

«Семья»

Рисунок 3. Фрагментация верховной власти при Ельцине

Президент обладал верховными полномочиями, но его власть была ограничена. Вскоре после образования такой конструкции стали происходить два параллельно развива­ющихся процесса: 1) центры власти начали конкурировать друг с другом, так как многие функции исполнялись ими параллельно; 2) выяснилось, что президент имеет склон­ность устраняться от участия в повседневной государствен­ной работе на все более длительные периоды. Поскольку власть не терпит пустоты, функции подготовки и приня­тия решений за отсутствующего президента стали брать на себя его доверенные лица, со временем становящиеся все более могущественными.

Происходило становление регентства — формы времен­ного правления, которая возникает в случае вакантное™ престола, длительного отсутствия, болезни монарха. Регент­ство при Ельцине в отличие от опыта многих монархий не было легитимным. Официально никто не объявлял о неде­еспособности президента или о «вакантное™ престола». Напротив, все члены Ельцинского окружения без устали толковали о «крепком рукопожатии Ельцина» и о том, «что он работает с документами» в своей загородной резиден­ции. В Кремле плодились «серые кардиналы», фавориты, и главным становился не статус в государственной иерар­хии, а доступ к президенту, возможность лично повлиять на настроения и решения верховного правителя. Именно в эту пору большое значение приобретают всевозможные рейтинги самых влиятельных политиков. Регенты Ельцина быстро сменяют друг друга, конкурируют между собой, но

А НА ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

в конце концов образуют сплоченную коалицию, которая получает название «Семья» (по аналогии с семейными кла­нами итальянской мафии). Пока еще президент вел доста­точно активный образ жизни, его ближайшим сподвижни­ком становился один из фаворитов — сначала первый ру­ководитель президентской администрации Юрий Петров, затем госсекретарь Геннадий Бурбулис, претендовали на эту роль Сергей Шахрай, Анатолий Чубайс и другие моло­дые политики демократического крыла. Впоследствии, когда роль истеблишмента снизилась до критической отметки, максимально возросла роль окружения Ельцина, его ох­ранников, олигархов и прочих людей, которые получили возможность влиять на президента благодаря каналам лич­ной связи. Поскольку после 1995 г. доступ к президенту обес­печивали три человека — дочь Татьяна Дьяченко, началь­ник службы охраны президента и руководитель админист­рации, то именно они становятся центральными фигура­ми политического процесса.

Регентство 90-х гг. формировалось в три этапа: первый был связан с идеологическим лидерством демократов Г.Бур­булиса, Е.Гайдара, С.Шахрая; второй связан с именем А.Чубайса, в разное время занимавшего посты вице-пре­мьера правительства России, главы президентской адми­нистрации и начальника избирательного штаба Б.Ельци­на; третий этап проходил под знаком «Семьи» — сложив­шейся коалиции, общий интерес которой сводился к со­хранению у власти президента, дееспособность которого была под вопросом.

Делегитимация режима и укрепление регентства вы­звали разброд и шатания в правительственных структурах. Происходящая поляризация общества усугублялась поля­ризацией элиты, которая продолжала фрагментироваться, все более проявляя склонность к созданию политического «натурального хозяйства»: каждая элитная группа пыталась обрасти всеми атрибутами государства. Повсеместно, на всех уровнях власти возникают элитные кланы, в которых при­сутствуют следующие элементы: лидер и группа полити­ческой поддержки; группа финансовой поддержки; группа силовой поддержки в виде «частных армий»; группа интел­лектуальной поддержки (подконтрольные СМИ, имидж­мейкеры, политтехнологи).

Глава 4. Модернизация верховной власти

Происходит цепная реакция ослабления всех институ­тов власти, и начинается этот процесс с разрушения ин­ститута верховной власти. Федеральная властная элита по­степенно утрачивает центральное положение. Она ослабля­ется вместе с властью федерального центра. За счет ее ос­лабления укрепляют свои позиции другие, прежде всего региональные элиты и новая элита бизнеса. Сохраняя на­звание федеративного государства, Россия фактически на­чинает превращаться в конгломерат региональных полити­ческих режимов.

Системный конфликт, охвативший российское обще­ство, одной из важнейших причин имел диффузию власти и ее делегитимацию. Элементы политической системы — парламент, правительство, суд, региональные админист­рации и легислатуры — становятся лишенными функцио­нальной спецификации. Образуется множество центров власти, где каждый конкурирует с каждым. Начинается война всех против всех — за большее влияние на прези­дента, за дополнительные полномочия, за ресурсы. Каж­дый элемент политической системы пытается обрести не­зависимость от других. Центры власти всё явственнее при­обретают черты кланов, в которых присутствуют четыре слоя — политический, финансовый, силовой и интеллек­туальный. Государственная власть атомизируется. На фоне такого «окукливания» центров власти борьба всех легитим­ных структур против регентства приобретает особую ост­роту. «Семья» — это коалиция регентов — становится пре­пятствием для коллективного договора легитимных поли­тических акторов.

Верховная власть при Ельцине распадается на фрагмен­ты, которые вместо исполнения вмененных законом фун­кций заняты конкурентной борьбой за власть в объемах, значительно превышающих их конституционную юрисдик­цию. Каждый актор стремится контролировать всё, стать центром государства. Именно в этот период случаются та­кие казусы, когда локальное правительство пытается при­нимать решения о государственной границе или о между­народной политике — функциях, всегда являвшихся пре­рогативой суверенного государства, а не отдельных его ча­стей. Коалиция регентов также стремится решать всё, поль­

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

зуясь своим привилегированным положением квазиправи­теля. Формальные структуры политической системы и не­формальная Семья, состоящая из родственников, бан­киров, охранников и доверенных чиновников, ведут по­стоянный диалог, в котором истеблишмент подает репли­ки против сохранения существующего положения вещей, а регенты ратуют «за» таковое. Интересы легитимных и не­легитимных участников политического процесса противо­положны: первые хотят «нормального государства», при котором роль их институтов вновь станет определенной и ограниченной законом, а авторитет — повысится; вторые, напротив, заинтересованы в сохранении status quo, при котором их власть единственно возможна.

Институты политической системы вступают в борьбу друг с другом: администрация президента хочет управлять экономикой и борется с правительством; парламент бо­рется с органами исполнительной власти; даже на регио­нальном уровне заложен системный конфликт между гу­бернаторами и мэрами столичных городов.

В Совете Федерации — верхней палате российского пар­ламента — оформились ассоциации губернаторов, объеди­ненных по территориальному признаку, образовался клуб лидеров регионов-доноров, а входящие в него губернато­ры все энергичнее отстаивали свои интересы. Лидером этой группы стал столичный мэр Ю Лужков. В Государственной Думе продолжалась межфракционная борьба, и все попытки кремлевской администрации установить контроль над Ду­мой были безуспешными. Региональные элиты становились всё строптивее, так как, будучи избраны населением сво­ей территории, они не находились в отношениях прямого подчинения президенту. Правительство постоянно конф­ликтовало с администрацией президента, вмешивающей­ся в экономическую деятельность.

Во всех основных структурах власти образовались кланы. Лидеры кланов получили клички подобно криминальным авторитетам, которые широко использовались в элитной среде. Элита щеголяла эксклюзивными кличками своих пат­ронов: «ЧВС» — так звали премьер-министра В.С.Черно­мырдина; «БАБом» или «Березой» звали могущественного олигарха Б.Березовского, «людьми Альфы» называли став­

Глава 4. Модернизация верховной власти

ленников Альфа-банка в Кремле (В.Суркова, ААбрамова и др.); «Таней и Валей» называли неразлучных дочь Ельци­на Татьяну Дьяченко и руководителя кремлевской адми­нистрации Валентина Юмашева. Российская политика того времени погрязла в интригах и сплетнях. Это был полно­ценный кризис легитимности.

Фрагментация верховной власти происходит и на идео­логическом поприще. Отсутствие четко артикулированного «проекта Ельцина» привело к тому, что слово «реформы» заколдовывается, лишается содержания, и каждый поли­тический актор наполняет его собственным смыслом. Все­му обществу ясно, что в стране происходят реформы, но какие именно — каждый понимает по-своему. Разные час­ти сломанной государственной машины имели свой «про­ект реформ». Консенсус достигался только относительно использования самого слова «реформы», которое было так мило сердцу западных спонсоров России.

За девять лет своего правления Ельцин так и не смог интегрировать верховную власть. Ни одна государственная структура не смогла стать доминантной. В условиях вакуума власти неформальные группировки и кланы брали на себя государственные функции, ожесточенно конкурируя меж­ду собой за право выступать от имени президента. Но этот процесс создания полицентрического государства имел мало общего с настоящим разделением властей: относи­тельная независимость законодательной власти от испол­нительной оставалась только в федеральном центре и была скорее результатом плохого управления, нежели осмыс­ленной политики. О независимости власти судебной никто и не помышлял. Суды оставались во власти исполнитель­ных органов как в центре, так и в регионах и, кроме того, испытывали давление и со стороны органов прокуратуры. Таким образом, в ельцинский период произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела не к демокра­тическому разделению ветвей, а к управленческому хаосу.

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

⇐ Предыдущая17181920212223242526Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: