Политические реформы В.Путина

Итак, правление Ельцина породило кризис легитимно­сти, деинституционализацию, функциональный хаос и десубординацию властных институтов. Поэтому Владимир Путин, став в 1999 г. преемником Ельцина, прежде всего был вынужден заняться восстановлением государственных институтов и управляемости. Усиление государства в этот период объективно означало выполнение следующих за­дач: институционализацию политического процесса; ре-субординацию политической системы; восстановление функциональной спецификации институтов; внедрение со­гласительных стратегий принятия решений; возвращение утраченного консенсуса между ветвями власти; стабилиза­цию политических процедур; упорядочение использования государственных ресурсов и контроля центральной власти над ними.

Сложность выполнения этих задач была усилена тем, каким образом Путин стал президентом. Он совершил го­ловокружительную карьеру от подполковника КГБ, через вице-мэра Санкт-Петербурга в 1994 г. до президента стра­ны в 2000 г. Будучи человеком «большого скачка», Путин в период своего молниеносного взлета постоянно испыты­вал острый кадровый дефицит. Его друзья и знакомые, на которых он мог бы опереться и доверять им, слишком от­ставали в своей карьере. Поэтому Путин находился в свое­образном вакууме, когда он, перемещаясь с одного высо­кого поста на другой, не успевал подтягивать на более высокие посты своих людей, и какое-то время оставался почти без поддержки. Это обстоятельство накладывало се­рьезный отпечаток на проводимые им реформы, вынуж­дая искать опоры в действующих кадрах, даже если они его не устраивали. Кадровая чехарда, сопровождавшая всё прав­ление Ельцина, сменилась штилем: первые два года пу­тинского правления никого не увольняли. Но новые кадры постепенно подтягивались в эшелоны власти.

Реформа политической системы не заставила себя дол­го ждать: уже через пять месяцев после победы на выборах в марте 2000 г. Путин меняет систему взаимоотношений

Глава 4. Модернизация верховной власти

федерального центра с регионами. Реформа Путина пред­полагала следующие шаги: создание новых административ­но-территориальных образований — федеральных округов, курировать деятельность которых были поставлены полно­мочные представители президента, их заместители, а также главные федеральные и просто федеральные инспектора со своими аппаратами¹⁸; изменение статуса губернаторов, глав местного самоуправления¹⁹; изменение принципа форми­рования верхней палаты Федерального Собрания — Сове­та Федерации²⁰; создание Государственного совета²¹. Путин начал весьма решительную реформу, приведшую к изме­нению всей конфигурации институтов власти.

Создание трехуровневой системы распределения власти между центром и регионами

Президентский указ № 849 от 13.05.2000 г. ввел не про­сто новый элемент в политическую систему, но осуще­ствил переход от двухуровневой системы управления к тре­хуровневой. Если раньше взаимодействие центра с регио­нами происходило при непосредственном контакте феде­ральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съез­жавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между федералами и регионалами появилась новая управленческая прослойка — полпреды (см. рисунок 4).

ПРЕЗИДЕНТ РФ

Администрация Президента РФ

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах

Главные федеральные L^^^^^^J инспектора и федеральные

инспектора

Рисунок 4. Итоги политической реформы В.Путина 2000 года

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

Восемьдесят девять российских регионов были объеди­нены в семь округов, границы которых почти полностью совпадали с семью военными гарнизонами: Центральный (17 субъектов Федерации), Северо-Западный (11), Севе­ро-Кавказский, переименованный в сентябре того же года в Южный (13), Приволжский (15), Уральский (6), Сибир­ский (16), Дальневосточный (10). Сложившееся в после­дние годы ельцинского правления деление регионов на меж­региональные «ассоциации» было проигнорировано, что способствовало разрушению установившихся между губер­наторами связей, представлявшихся Кремлю опасными.

Полпреды и их заместители были отнесены к федераль­ным государственным служащим, входящим в состав ад­министрации президента РФ. Назначение на должность за­местителей полпредов, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинар­ного взыскания осуществлялось руководителем админист­рации президента РФ, который также утверждал структу­ру и штатную численность аппарата полномочного пред­ставителя, определял количество его заместителей²². Таким образом, несмотря на большие полномочия, полпреды были подконтрольны не только президенту, но и руководителю его администрации и полностью зависели от последнего при подборе своих заместителей. Это вызвало противостоя­ние между полпредами и администрацией президента, ко­торое наблюдалось и спустя два года после реформы. Про­тивостояние было закреплено тем, что Путин в том же 2000 г. вводит полпредов в состав Совета Безопасности РФ, ставя их, таким образом, на один уровень с руководите­лем администрации.

Реформа вызвала к жизни и еще один конфликт инте­ресов: совсем недавно независимые и влиятельные губер­наторы оказались понижены в ранге, и теперь должны были апеллировать не лично к президенту, а к своему полпреду, который контролировал их деятельность. Ослабление влас­ти губернатора проявлялось также в том, что главные фе­деральные инспектора (ГФИ), курировавшие в новой сис­теме власти каждый субъект Федерации, получили боль­ший статус по сравнению с представителями президента ельцинского времени. Путин провел массовые чистки сре­

Глава 4. Модернизация верховной власти

ди представителей президента в регионах, каждый пятый из которых лишился своего поста²³.

Путинские федеральные инспектора начали осуществ­лять проверки деятельности региональных администраций, и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений не только в сфере законодательства. Конфликт между но­вым «этажом» власти и региональной элитой обозначился сразу же в большинстве регионов. Губернаторы были уни­жены потерей своей почти бесконтрольной власти и тем, что в их дела вмешиваются не только чиновники админис­трации президента и полпреды, но и федеральные инспек­тора — по большей части совсем молодые и неопытные назначенцы. Раздражение губернаторов вызывала также неопределенность функций полпредов и инспекторов. С критикой в адрес новой системы выступил влиятельный президент Татарстана М.Шаймиев, который сказал, что «параллельные функции федеральных и окружных струк­тур плодят новые армии чиновников и ведут к полной не­разберихе»²⁴. Были слышны и голоса тех, кто считал, что путинская «реформа регионального устройства направле­на на превращение России из федеративного в унитарное государство»²⁵.

Однако неопределенность функций полпредов на этом периоде становления путинского режима имела свои плю­сы, так как давала президенту возможность маневра в уп­равлении регионами. Реальная миссия полпредов состояла не столько в конкретных контрольных действиях, но в том, чтобы быть опорой президента там, где того потребует си­туация. Кроме обозначенных в «Положении о полномоч­ном представителе президента РФ в федеральном округе» задач (работы по реализации основных направлений внут­ренней и внешней политики государства, организации конт­роля за исполнением решений федерального центра, реа­лизации кадровой политики президента, предоставлении президенту регулярных докладов) полпреды выполняли и «особые поручения». Так, одной из важных неофициаль­ных задач полпредов стала мобилизация так называемого административного ресурса на региональных выборах, под­бор кандидатов и обеспечение условий для их избрания. О

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

необходимости контроля над выборами президент говорил полпредам открыто²⁶.

Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент Путин добился не только усиления центра, но и создал группу чиновников, преданных ему лично. Эта группа ста­ла не только отрядом федералов, действующих от имени президента в регионах, но и селекционной кадровой лабо­раторией. Поскольку Путину первые два года правления приходилось в срочном порядке подтягивать своих людей, вопрос подготовки кадров для него имел первостепенную важность. В 2001—2002 гг. в системе государственной власти появляются новые ниши, заполняемые «резервом» — мо­лодыми чиновниками, которые должны были проявить себя на политическом поприще. В первую очередь кадровый ре­зерв формировался в аппаратах полномочных представите­лей президента в федеральных округах и в Совете Федера­ции, формируемом по новым принципам. Произведя ре­форму политической системы, Путин начал формировать новый слой элиты, деятельность которой была связана с представительством федеральных интересов в российских регионах. Первым шагом в формировании корпуса федера­лов было назначение полномочных представителей прези­дента — этих супергубернаторов, наделенных довольно большими, но неопределенными полномочиями. У каждо­го полпреда было от 6 до 10 заместителей, а аппарат на­считывал примерно 150 человек, включая главных феде­ральных и просто федеральных инспекторов (по одному на каждый регион), и их помощников. Численность новой груп­пы элиты составила полторы тысячи человек.

⇐ Предыдущая18192021222324252627Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: