Новая роль губернаторов и реформа Совета Федерации

Реформа Путина заметно изменила роль губернаторов, которые в период правления Ельцина стали силой, угро­жавшей стабильности центра. Теперь позиции губернато­ров были сильно поколеблены. Фактически они лишились прямого доступа к президенту, так как между ними и Крем­лем появился новый институт федеральной власти — инс­пектуры. Теперь всенародно избранные губернаторы могли

Глава 4. Модернизация верховной власти

быть уволены президентом, а региональные парламенты — распущены. Новый закон, принятый Государственной Ду­мой 19 июня 2000 г., предусматривал возможность рос­пуска президентом регионального парламента и отреше­ния от должности высшего должностного лица субъекта РФ в случае «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными кон­ституционными законами и федеральными законами пол­номочий федеральных органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, нарушений прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом инте­ресов юридических лиц»²⁷.

Следующим шагом политической реформы Путина стало принятие 5 августа 2000 г. федерального закона РФ «О по­рядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Новым законом отме­нялся порядок формирования СФ РФ «по должности», то есть губернаторы и спикеры региональных парламентов уже не могли быть «сенаторами». Теперь верхняя палата рос­сийского парламента формировалась из представителя за­конодательного собрания и представителя руководителя региональной администрации. Кандидатура представителя от законодательного органа власти вносилась на рассмот­рение местного парламента спикером и утверждалась про­стым большинством. Кандидатура представителя от испол­нительного органа власти назначалась губернатором, ут­верждалась указом, который направлялся в региональный парламент и там утверждался. Реформа вызвала ропот сре­ди губернаторов: главы крупных регионов Э.Россель, М.Пру­сак, А.Тулеев и др. выступили с открытой критикой дей­ствий президента. М.Прусак высказался прямо: «Мы про­играли, и теперь надо красиво и достойно уйти». А.Тулеев назвал реформу Совета Федерации объявлением войны гу­бернаторам²⁸. Сам Путин так объяснял логику производи­мой реформы: «Сегодня губернаторы и руководители рес­публик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации — одновременно и пар­ламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это... фактически нарушение прин­ципа разделения властей»²⁹.

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

Такое изменение принципа формирования Совета Фе­дерации внесло ощутимые поправки в композицию элиты. Губернаторы теперь не имели возможности регулярно со­бираться вместе для обсуждения актуальных проблем и выработки согласованных подходов. Территориальные ас­социации губернаторов, которые в последние годы ель­цинского правления играли все более заметную роль, рас­пались. Коалиция сенаторов, представлявших регионы-до­норы, которая осмеливалась ставить условия Кремлю и считала себя всемогущей, теперь была рассеяна. Губерна­торы лишились не только возможности согласованно вы­рабатывать решения и оказывать давление на центр, но и возможности апеллировать лично к президенту. Теперь они должны были решать все возникающие вопросы с полпре­дами и их аппаратом. Федеральные инспектора приобрели больше полномочий, нежели бывшие представители пре­зидента, и теперь они то и дело внедрялись в сферу компе­тенции губернаторов, ощущая уверенность в поддержке их действий федеральными структурами.

Более того, несмотря на многочисленные жалобы гу­бернаторов, что федералы мешают им работать и вносят хаос в управление регионами, полпреды набирали всё боль­

Рисунок 5. Профессиональный состав главных федеральных инспекторов в 2000—2002 гг.³¹

Глава 4. Модернизация верховной власти

ший вес. В каждом федеральном округе были созданы коор­динационные советы по безопасности, куда вошли руко­водители всех силовых и правоохранительных органов ре­гиона (начальники военных гарнизонов, руководители уп­равлений ФСБ, милиции, прокуроры и пр.) и консульта­тивно-экспертные советы по предпринимательству, чле­нами которых стали видные бизнесмены и директора пред­приятий. Получалось, что полпреды консолидировали силы федеральных структур, противопоставляя их деятельности структур региональных. Из-под контроля губернаторов по­степенно выходила их главная опора — управления внут­ренних дел. Бывшие начальники региональных силовых ве­домств, подчиняясь теперь полпредам, а не губернаторам (как это фактически было в конце 90-х годов), лишили местную элиту серьезной базы поддержки. Как признался полпред в Приволжском федеральном округе С.Кириен­ко, накануне реформы 2000 г. «реально независимым от региональных властей остался только командующий воен­ным округом»³⁰. В то же время произошло укрепление пре­зидентской власти, так как, выстроив вертикаль «прези­дент — администрация президента РФ — полпреды — фе­деральные инспектора», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп, имеющих представительство во всех без исключения регионах и состоящих в значительной сте­пени из людей в погонах.

Президент России

Полпреды ^ Спикеры

i

Премьер-министр

Руководитель администрации

т

ж

Федеральные инспектора

Губернаторы

Совет Федерации	Правитель­ство	Администрация
Госдума

Спикеры региональных парламентов

Рисунок 6. Конфигурация верховной власти при В.Путине

А НА ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

Таким образом, принятие пакета из трех законов изме­нило баланс сил на российской политической арене. Власть региональной элиты была существенно ослаблена, а власть президентских структур — усилена. Для того чтобы не выз­вать волны недовольства губернаторов, Кремлю потребо­валось заранее запланировать меры по снятию напряжения. Этой цели служили два других законодательных акта, вхо­дящих в президентский пакет 2000 г.: «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в России», при­нятый Госдумой 7 июля 2000 г., и указ президента РФ № 602 от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации». Первый из указанных актов давал губернаторам право отстранять от должности глав местно­го самоуправления (за исключением глав столиц и адми­нистративных центров регионов). Раньше этим правом был наделен только президент России. Но эта мера не столько компенсировала губернаторам потерянную власть, сколь­ко еще раз указывала на то, что теперь Кремль предлагает заниматься региональной элите своими внутренними про­блемами, главным образом хозяйственными, и не вмеши­ваться в работу федеральных органов власти.

Создание Госсовета РФ — этого нового «совещательно­го органа, содействующего реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функ­ционирования и взаимодействия органов государственной власти»³², — было призвано хотя бы отчасти восстановить баланс сил, продемонстрировав губернаторам, что Кремль не намерен полностью вытеснить их с поля высокой поли­тики. Потеряв позиции в Совете Федерации, региональ­ные лидеры вновь получили возможность лично встречать­ся с президентом страны, пусть и на «совещательной ос­нове». Для решения оперативных вопросов формируется пре­зидиум Госсовета в составе семи членов, которые отбира­ются президентом РФ и подлежат ротации один раз в пол­года (статья 3.8. указа № 602). Бывшие сенаторы и после реформы СФ получают федеральную «площадку» для кон­сультаций. Создание Госсовета продемонстрировало наме­рение В.Путина расширить круг проводимых консультаций и «нулевых чтений» со всеми значимыми группами рос­сийской элиты для того, чтобы минимизировать сопротив­

Глава 4. Модернизация верховной власти

ление проводимой реформе и в то же время стремиться к достижению консенсуса по важнейшим вопросам государ­ственной политики.

Этот этап реформы Путина привел к тому, что была устранена главная причина слабости государства, постро­енного его предшественником Ельциным, которая кры­лась в разрушении управленческой вертикали, что приве­ло к определенному вакууму власти федеральных струк­тур, утрате ими контроля и механизмов воздействия на политический процесс в масштабах страны, к атомизации элиты. Путин вернул Кремлю значительный объем власти над регионами, расширил базу поддержки центра на мес­тах и наметил пути для восстановления действия механиз­мов управления территориями, не нарушая при этом де­мократических принципов (по крайне мере формально). Была создана управляемая, сверху донизу упорядоченная система исполнительной власти, усилено федеральное при­сутствие в регионах. Надо отметить, что Путин не пошел по пути, который активно обсуждался среди элиты: отме­нить выборы губернаторов. Мировое сообщество, без со­мнения, восприняло бы такой шаг как возврат к старым методам авторитарного правления. Была избрана иная стра­тегия — ввести в каждый регион президентских назначен­цев, которые в новой иерархии власти заняли более высо­кое место, нежели главы субъектов Федерации при Ельци­не. Реформа Путина 2000 г. восстановила субординацию элитных групп, усилила центр и его контроль над региона­ми. Если весь период правления Ельцина власть рассредо­точивалась, перемещаясь от центра к регионам, то в пер­вый же год правления Путина процесс был обращен вспять: власть вновь стала возвращаться в центр, центробежные тенденции уступили место центростремительным. Опасность неуправляемости территорий и неподчинения региональ­ных лидеров Кремлю была преодолена.

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

⇐ Предыдущая19202122232425262728Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: