Верховная власть при В.Путине

Демонтаж регентской системы власти, сложившейся при Ельцине, и политические реформы вывели из кризисного состояния отношения между центрами власти. Была пре­одолена дисфункция властных органов. Эти действия пу­тинской администрации можно назвать «наведением по­рядка», так как реформы 2000—2002 гг. действительно вне­сли большую упорядоченность в работу государственных органов. Хотя принципиально характер политической сис­темы оставался все еще прежним — это была олигархия, то есть «власть немногих»: высших чиновников и крупных предпринимателей. Гражданское общество по-прежнему не было сформировано: организации женщин, молодежи, сельских производителей, мелких предпринимателей были крайне слабы и оставались изолированными от политичес­ких решений. В отличие от Ельцинского периода, когда оли­гархия носила явно выраженный полицентрический харак­тер, новая власть проявляла склонность к моноцентризму. Предприняв усилия для возврата полномочий в центр и потеснив региональную элиту с политического поля, Кремль достаточно методично начал работу по восстанов­лению не только «вертикали власти» в регионах, но и всей государственной пирамиды. Поиски независимых центров власти велись по всем направлениям, и повсюду цель была одна — провести переговоры, добиться консенсуса, но глав­ное — установить контроль, подчинить, а если не удастся — убрать с политического поля. Ельцинские центры власти — Государственная Дума, Совет Федерации, региональные элиты, правительство, КПРФ, демократическая оппози­ция, бизнес-элита, СМИ — один за другим утрачивали свою независимость от государства либо теряли влияние. Политическая система «выстраивалась», становясь все бо­лее упорядоченной, моноцентричной, бюрократической. Источники политической инициативы вырождались, сво­дясь к предложениям Кремля или правительства.

Советская политическая система тоже была моноцент­рической и имела институционализированную иерархию власти. Но на вершине этой пирамиды власти находился не

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

один правитель, а коллегия высших чиновников, называе­мая Политбюро. Персональная власть генерального секре­таря Политбюро была в определенной мере ограниченной: он не мог принимать единоличные решения, не считаясь с мнением своих коллег. Решения принимались голосовани­ем, коллегиально. Б.Ельцин сломал каркас старой полити­ческой системы и создал новый порядок принятия страте­гических решений, когда разные группы интересов оказы­вали давление на президента, который все же единолично выбирал, какой из проектов будет осуществлен.

Путинское «политбюро»

Перед Путиным стояла задача определить, каким пу­тем будет дальше развиваться государство, президентом которого он стал. Надо было выбрать характер верховной власти, адекватный ситуации: будет ли она по-прежнему единоличной или президент разделит ответственность с новой коллегией. Проводя бюрократические реформы, не­обходимо было определиться — где у выстроенной пира­миды вершина? На кого прежде всего будет опираться пре­зидент? Будет ли эта группа людей неформальной или ей будет придан некий официальный статус? Кто будет выно­сить окончательное решение по стратегическим вопросам? Будет ли в стране единый управляющий центр?

Путин вел реформы в нескольких направлениях: он вер­нул часть власти в центр, понизил статус региональной элиты, восстановил властную вертикаль в управлении ре­гионами и создал целый ряд консультативных площадок. В отличие от своего предшественника Путин не устранялся от ведения государственных дел, и режим регентства был заменен прямым правлением президента: он сам выстраи­вал отношения со своей администрацией, с правитель­ством, с федералами, с губернаторами, с крупными биз­несменами. Для каждой группы элиты был определен куратор — посредник между президентом и элементом по­литической системы (см. рисунок 7).

Но особенностью путинского государства стало то, что он лично направлял деятельность всех элементов полити­ческой системы, создавая лишь одно посредническое зве-

Глава 4. Модернизация верховной власти

ПРЕЗИДЕНТ

Д Н И: К И

«X	s
ей	S
ас
X	ев
	Q.
ударств Дума
ет Фед
о
го	о
U	и

Рисунок 7. Система взаимодействия президента РФ с политическими акторами

но. Если Ельцин переадресовывал властные полномочия своим регентам и фаворитам, тем самым отрывая прези­дентскую власть от деятельности элитных групп, то Путин действовал сам, лично участвуя в подготовке всех страте­гических решений. На первых порах такая система личного участия была оправданна, так как речь шла о взятии всей полноты власти новым президентом. Но ко второму году правления стало необходимо ограничить личное участие в государственном управлении, все активнее внедряя инсти­тут посредников. И Путин приступил к созданию такой системы власти.

Посреднические функции при взаимодействии прези­дента РФ с политическими институтами стали исполнять: между президентом и правительством, обеими палатами парламента — руководители этих структур и профилиро­ванные сотрудники администрации президента; между пре­зидентом и губернаторами — полпреды, а также президи­ум Госсовета; между президентом и бизнесом — руководи­тели «уполномоченных» структур: торгово-промышленной палаты (ТПП, руководитель бывший премьер-министр Е.Примаков) и Российского союза промышленников и пред­принимателей (РСПП, руководитель бывший секретарь ЦК КПСС А.Вольский).

Означала ли такая система концентрацию власти в ру­ках одного лица — президента страны? Или существовал

Анатомия российской элиты

AHA ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

какой-либо орган коллективного принятия государствен­ных стратегических решений? Попробуем ответить на этот вопрос, проводя аналогию с советским периодом. Анали­зируя составы Политбюро ЦК КПСС с 1965 г. и до1991 г., вычленим ключевые государственные должности, которые были представлены в высшем руководстве страны на про­тяжении всех этих лет, а затем составим список людей, которые занимают эти должности теперь, и посмотрим — объединены ли они сейчас в некую коллегию. Этот список людей, занимающих ключевые должности в любом госу­дарстве, будем называть «политбюро» (в кавычках, в от­личие от реального Политбюро ЦК КПСС советского вре­мени).

В советское время к ключевым относились следующие посты: секретари ЦК КПСС, курировавшие идеологию и экономику, председатель правительства (иногда и его за­местители), министры иностранных дел, обороны, куль­туры, председатель КГБ, председатель главного контроли­рующего органа (комитет партийного контроля), предсе­датели обеих палат Верховного Совета СССР, 5—7 первых секретарей ЦК компартий союзных республик. Для сопос­тавления лишим названия этих должностей специфики со­ветского времени, обнажив их функциональную суть. Тог­да список будет выглядеть так: руководители аппарата; ку­раторы идеологии и экономики; премьер-министр и вице-премьеры; министры-силовики; министр иностранных дел; главный контролер; спикеры парламента; руководители ключевых регионов.

Начиная с 1992 г. почти все эти ключевые фигуры были объединены в структуре, получившей название Совет Бе­зопасности. В начальный период существования этого орга­на его отличия от советского Политбюро были еще весьма заметны. Но чем дольше существовал Совбез, тем отчетли­вее проступала схожесть его структуры (но не функций) с коллективным руководством СССР. Совбез включает в себя руководителей всех коллективных органов власти второго уровня, а возглавляется (так же как и Политбюро в свое время) первым лицом государства. Совет Безопасности, возглавляемый президентом, имеет своего внутреннего руководителя — секретаря СБ, который руководит аппа­

Глава М. Модернизация верховной власти

ратом. В разные периоды роль секретаря Совбеза то подни­малась до уровня второго лица в государстве (например, при Сергее Иванове), то становилась почти незаметной (как это произошло с назначением секретарем СБ Владимира Рушайло).

Совет Безопасности Владимира Путина 2002 г. гораздо больше похож на советское Политбюро ЦК КПСС и по численности, и по структуре, нежели совбез РФ 1993 г. (см. таблицу 9).

Таблица 9. Структура высшего руководства страны с 1981 по 2002 г. (в %% к численности группы)⁵¹

	Советское Политбюро	Ельцинский Совбез	Путинский Совбез 2002 г.
1981 г.	1988 г.	1993 г.	1999 г.
Всего (чел.) 52
В том числе: Руководители аппарата, идео­логи, секретари	23,8	42,9	7,1	3,6	4,2
Члены прави­тельства (за исключением силовых министров) Силовики и контролеры	19,0 14,3	28,6 9,5	50,0 42,9	39,3 46,4	8,3 45,8
Руководители парламента	4,8	4,8	—	7,1	8,3
Регионалы	38,1	14,3	—	—	29,1
Представители науки	—	—	—	3,6	4,2

Борис Ельцин в начале своего правления отдавал при­оритет членам правительства и силовикам в составе Сове­та Безопасности. К 1999 г. он наращивает присутствие си­ловиков, вводит в состав Совбеза руководителей парла­мента, но так и не допускает туда регионалов. В.Путин вос­станавливает их присутствие, причем не выделяя отдель­

А НА ТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

ные регионы (как это было в СССР), а введя в Совбез всех своих полпредов. Но самой представительной группой пу­тинского «политбюро» стали «силовики и контролеры». Путинский Совбез (также как и советское Политбюро) имеет двухслойную структуру: он состоит из «постоянных членов» (5 чел.) и просто «членов» (19 чел.). Ранжирована только первая группа: согласно указам президента РФ № 486 от 26.04.2001 г. и № 83 от 24.01.2002 г. постоянные члены Совета Безопасности РФ перечислены в следующем порядке: пред­седатель правительства РФ, секретарь Совета Безопаснос­ти, министр иностранных дел, министр обороны и дирек­тор Федеральной службы безопасности РФ, что позволяет судить о том, кто на самом деле является вторым лицом в государстве. Этот список демонстрирует, что формально высшие чины государства — спикеры верхней и нижней палат парламента — на самом деле уступают в важности трем «политическим» министрам: МИДа, обороны и ФСБ⁵³.

Но, несмотря на структурную идентичность путинского Совбеза и советского Политбюро, их функции и роль в государстве различны. Политбюро решало все важные воп­росы жизни общества, а Совбез сосредотачивается только на вопросах безопасности (хотя и понимаемой расширитель­но). Решения Политбюро были директивами для всех других институтов политической системы, а решения Совбеза но­сили часто рекомендательный характер. Совбез в отличие от Политбюро не решал кадровые вопросы власти.

О становлении власти нового правителя говорят цифры кадровых изменений в высшем эшелоне власти. Логика та­ких изменений, казалось бы, проста: чем больше своих сто­ронников аккумулирует президент вокруг себя, тем силь­нее и устойчивее его власть. Посмотрим на то, как В.Путин, придя к легитимной власти в 2000 г., поступал с кадрами Б.Ельцина. Из 24 членов Совета Безопасности РФ 2002 г. 12 человек были также членами последнего ельцинского «политбюро* 1999 г., что составило 50%. В то же время сам Б.Ельцин с конца 1993 г. по 1999 г. обновил Совбез на 93,3%. «Президентом-мясорубкой» был и М.Горбачев, быстро и резко производивший кадровые чистки, что и привело к дестабилизации его режима и утрате власти. Это свидетель­ствует о том, что стабильная власть выстраивается не пу­

Глава 4. Модернизация верховной власти

тем резких шагов и кадровых перетрясок, а постепенной, медленной заменой кадров и институтов новыми при со­хранении доверия старой элиты и чиновничества. Именно так новый правитель формирует опору своей власти в ши­роких кругах политического класса, не создавая при этом мощного противодействия реформам. Важен не только (а может быть, и не столько) приток новых кадров своих сто­ронников в высший эшелон власти, но и создание широ­кой базы поддержки в обществе, и особенно — на его вер­хних этажах.

Итак, ключевые чиновники при Путине были объеди­нены в Совет Безопасности РФ — коллективный орган, по численности и структуре весьма схожий с советским По­литбюро, но не играющий роли верховной власти в стране. Вершина власти находилась у самого президента и групп стратегической элиты. Эти группы, допущенные к приня­тию ключевых решений, оставались не институционализи­рованными, недоступными общественному контролю и не имели официального статуса. Они состояли из высших чи­новников, которых Путин привел к власти и которым лично доверял. Это и были главные поставщики новых идей.

Об окружении В.Путина написано много работ⁵⁴. Самой распространенной является точка зрения, что путинская команда состоит из трех частей: осколков ельцинского кла­на, называемого «Семьей»; коллег по работе в органах бе­зопасности; его земляков-петербуржцев⁵⁵.

Действительно, Путин сохранил многих чиновников предшествующей эпохи, а среди новых назначенцев боль­шинство составляли выходцы из спецслужб и силовых струк­тур либо его петербургские друзья и коллеги. Однако, не­смотря на то что Путин действительно способствовал про­движению во власть многих своих земляков и сослужив­цев, далеко не все они были членами стратегической эли­ты. Общаясь с членами президентской администрации, я не раз слышала от весьма высокопоставленных чиновни­ков, что они ничего не знают о принципиальных проектах президента. К решению важнейших вопросов допущен на­столько узкий круг людей, что большая часть элиты узнает о принятых решениях через СМИ. Так, например, было в случае назначения Михаила Фрадкова премьер-министром

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

ПУТИН

Семья

А.Волошин М.Касьянов + В.Рушайло ^ В.Сурков

Питерцы

Д.Медведев

Д.Козак

И.Сечин

В.Кожин

А.Кудрин

Г.Греф

С.Миронов

Б.Грызлов

Силовики.

С.Иванов

Н.Патрушев

В.Иванов

Г.Полтавченко

В.Черкесов

Р.Нургалиев

Рисунок 8. Структура команды В.Путина и ее ключевые персоны

в марте 2004 г., которое стало сюрпризом не только для обитателей Дома правительства, но и Кремля.

С приходом Путина резко повысился уровень секретно­сти работы. Информация дробилась, и доступ к ее фраг­ментам получали лишь те подразделения, которые непос­редственно отвечали за данный участок работы. Всей пол­нотой информации обладали лишь избранные члены «по­литбюро», состав которого также не был публичным. Пред­полагается, что в окружении Путина существует три стра­тегические группы. Каждую субботу президент в своем крем­левском кабинете собирает «совещание силовиков», на котором обычно присутствуют глава его администрации, шеф ФСБ, глава Совбеза, министр обороны, иногда ми­нистры МВД и МИДа. Каждый понедельник также в Кремле президент приглашает на совещание некоторых членов правительства (как правило, менее половины состава ка­бинета). Предполагается, что есть и некая третья группа близких к Путину людей, которых можно было бы назвать его друзьями (хотя большинство из них — его бывшие со­служивцы). Они не занимают видных государственных по­стов, но допущены в дом и обсуждают актуальные вопро­

Глава 4. Модернизация верховной власти

сы политики за чашкой чая, в неформальной обстановке «без галстуков».

Характерной особенностью стиля Путина является то, что он не использует для выработки стратегических реше­ний ни один из формальных институтов власти. Он тесно работает с частью Совбеза, с некоторыми министрами и некоторыми силовиками. Ни одна из существующих струк­тур его не устраивает в качестве стратегического центра.

Однако эти три стратегические группы элиты имеют неодинаковый вес. Несмотря на важность экономической составляющей, здесь все же не было проведено принципи­альных реформ, что позволяет говорить об относительном снижении веса экономического блока команды В.Путина. Вспомним, какую новаторскую роль играли экономисты (Е.Гайдар, А.Чубайс и др.) при Ельцине, когда ход эко­номической реформы кардинально изменил облик страны. Путин лишь продолжает начатый его предшественником процесс «маркетизации», не меняя его направления и сути. Все путинские экономические шаги носили не стратеги­ческий, а тактический характер. Это было поступательное движение по ранее выбранному курсу, а не структурная перестройка экономики. Поэтому можно говорить об изме­нении баланса сил внутри элиты, связанном с уменьше­нием стратегической роли экономической элиты и увели­чением роли военной элиты. При этом стратегический центр также поменял свое местоположение (см. рисунок 9).

ТОП-ЭЛИТА

Рисунок 9. Конфигурация элиты при Б. Ельцине

АНАТОМИЯ РОССИЙСКОЙ ЭЛИТЫ

ТОП-ЭЛИТА

Рисунок 10. Конфигурация элиты при В.Путине

⇐ Предыдущая21222324252627282930Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: