Правовой статус европейского совета (договор о функционировании ес )

Статья 235

1. В случае голосования каждому члену Европейского совета может делегироваться право голоса со стороны не более одного из других членов.

Параграф 4 статьи 16 Договора о Европейском Союзе и параграф 2 статьи 238 настоящего Договора применяются к Европейскому совету, когда он постановляет квалифицированным большинством. Когда Европейский совет принимает свои акты путем голосования, в голосовании не принимают участия его Председатель и Председатель Комиссии.

Наличие воздержавшихся среди членов, присутствующих лично или действующих через представителя, не является препятствием для принятия актов Европейского совета, которые требуют единогласия.

2. Председатель Европейского парламента может приглашаться для заслушивания Европейским советом.

3. Европейский совет постановляет простым большинством по процедурным вопросам, а также при принятии своего внутреннего регламента.

4. Европейскому совету оказывает содействие Генеральный секретариат Совета.

Статья 236

Европейский совет принимает квалифицированным большинством:

а) решение, устанавливающее перечень других формаций Совета помимо тех, которые предусмотрены в параграфе 6 статьи 16 Договора о Европейском Союзе;

b) решение о председательстве в формациях Совета, кроме формации по иностранным делам, в соответствии с параграфом 9 статьи 16 Договора о Европейском Союза.

ждого члена Европейского Совета в период сессии сопровождает глава ведомства иностранных дел, а председателя Комиссии - член Европейской Комиссии, выполняющий аналогичные министру иностранных дел функции. Решение о периодическом (не менее трех раз в году)10 проведении встреч глав государств и правительств было принято еще в 1974 году в Фонтенбло. Особенно значимые, спорные решения могут быть оспорены в судебном порядке.

Решения Европейского совета - это директивные установки, которыми должны руководствоваться государства-члены. Такое положение вполне определенно вытекает из ст. 2,21,23 и др. Единого Европейского акта, а также из раздела 5 Амстердамского договора. В соответствии с так называемой декларацией Геншера-Коломбо (1983г.), задачами Европейского Совета являются: 1) обеспечение общего политического подъема при созидании Европы; 2) определение общих подходов при этом созидании, а также принятие общеполитических директив деятельности Европейских сообществ и Европейского политического Союза (с 1994г. - Европейский Союз); 3) рассмотрение различных аспектов вопросов, касающихся Европейского Союза; 4) стимулирование сотрудничества в новых сферах; 5) выражение общих точек зрения по внешнеполитическим вопросам и другие.

Реальные полномочия Европейского Совета могут быть определены на основе практики его деятельности, а не на основе анализа текстов нормативно-правовых актов. Именно прецеденты практики могут в последующем подсказать содержание деятельности этого органа, пределы его полномочий, которые напрямую будут зависеть от круга задач, решение которых становится для него традиционным. Уже сложившаяся практика подтверждает, что наиболее важные политические решения принимаются Европейским Советом. Он может принять к рассмотрению любой вопрос жизнедеятельности и эволюции Сообществ и Европейского Союза. Как уже говорилось, ему чаще всего приходится рассматривать спорные вопросы, по которым не сумели принять решение другие институты и органы Европейских сообществ и Европейского Союза. Их встречи имеют место, если институтам Сообществ не удается принять согласованные решения. Одним из оснований таких встреч является необходимость координации и согласования внешнеполитических усилий стран-членов Европейского Совета.

Статус Европейского Совета закреплен в Едином Европейском акте. В частности, в этом акте говорится, что Европейский Совет действует на основе межправительственного принципа и принимает директивы по дальнейшему развитию Европейского Союза, а также играет особую роль в сфере формирования общей внешней политики безопасности11.

Формула статуса и назначения Европейского Совета повторена в договоре о Европейском Союзе. В ст. 4 Договора говорится: "Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры". Тем самым подчеркивается политический характер Европейского Совета, который юридические решения адресует иным органам и институтам Союза. Таким образом, эти решения не являются юридическими и не оформляются в форме нормативно-правового акта. Они могут быть обязательными для государств-членов, а не для частных лиц. Неюридический их характер, т.е. то, что они не являются юридическими документами, подтверждается и тем фактом, что они не являются обязательными для государств - членов Европейского Союза. В частности, в разделе 5 Амстердамского договора говорится, что Европейский Совет определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и политики безопасности. Далее, в части 2 этой статьи подчеркивается: "Европейский Совет принимает общетеоретические решения, которые осуществляются Союзом в областях, где государства-члены имеют важные общие интересы".

Итак, принятие решений по спорным, противоречивым вопросам - это компетенция Европейского Совета. Реализация политических директив осуществляется через органы и институты Сообществ и Европейского Союза.

Необходимо подчеркнуть, что Европейский Совет в самом начале своего возникновения функционировал как общий орган Европейских сообществ и Европейского политического сотрудничества. Юридический его статус был закреплен лишь в 1986 году в Едином Европейском акте. В настоящее время главной правовой основой статуса Европейского Совета служит ст.4 Договора о Европейском Союзе. Анализ и толкование данной статьи позволяют сказать, что данный орган носит общесоюзный характер и охватывает в своей деятельности сферы всех трех опор. Этим он отличается от Совета ЕС, как потом убедимся, и от других институтов и органов (Парламента, Комиссии, Суда, Счетной палаты), которые, главным образом, считались институтами первой опоры и лишь с 1993 года признаны руководящими органами всего Европейского Союза. В силу своего сильного состава (главы государств и правительств, Председатель Комиссии ЕС) Европейский Совет на деле способен оказывать реальное и ощутимое влияние на политический курс Европейского Союза. Он как бы является высшим органом политической координации в Европейском Союзе, в некоторой степени напоминая Государственный Совет Российской Федерации.

Европейский Совет не имеет своей постоянной резиденции. Его сессии проводятся на территории государства-члена, который является председателем Совета Европейского Союза. Ниццкий договор, в конечном счете, определил место пребывания Европейского Совета. В соответствии с приложенной к этому договору специальной декларацией, постоянным местом его работы станет г.Брюссель. Как известно, здесь же расположены Комиссия и большую часть года работает Совет ЕС. Поэтому г. Брюссель давно считается фактической столицей Евросоюза.

Кратко рассмотрим порядок формирования, организацию работы и порядок принятия решения.

Европейский Совет, как уже отмечалось, - собрание, "саммит" высших руководителей государств-членов Союза и Председателя Комиссии ЕС, что вытекает из ст.4 Договора о ЕС. Европейский Совет включает по одному высшему представителю от всех 25 государств-членов. Всего, совместно с Председателем Комиссии, данный орган состоит из 26 членов. Наряду с высокопоставленными и полноправными членами участвуют "в качестве помощников министры иностранных дел государств-членов и один из членов Комиссии" (часть 2 ст.4 Договора о ЕС). Европейский Совет собирается не менее двух раз в год "под председательством главы государства или правительства государства-члена, которое председательствует в Совете (часть2 ст.4).

Деятельность Европейского Совета строится, преимущественно, на базе сложившихся обычаев и обыкновений. Он не имеет структурных подразделений и собственного аппарата, прописанных процедур. Среди решений, которые как-то затрагивают эти вопросы, можно назвать Лондонскую 1977 г. декларацию "О Европейском Совете" и торжественную декларацию (Штутгарт 1983г.) "О Европейском Союзе".

К настоящему времени установилась традиция проводить по четыре сессии (две в первом семестре и две во втором). Эта традиция нашла закрепление в Конституции ЕС. В §3 ст.1-20 говорится, что "Европейский Совет должен собираться ежеквартально". Допускается, что в случае крайней необходимости проведения внеочередной сессии организация работы Европейского Союза (созыв на сессии, их подготовка и общее руководство работой) возложена на государство-Председателя Совета Европейского Союза.

Европейский Совет как высший орган политической координации Союза, осуществляет две функции: а)стратегического планирования во всех сферах не только Союза, но и государств-членов (прямо вытекает из смысла ст.4 Договора о ЕС); б) выполняет функцию высшей политической инстанции в урегулировании разногласий внутри Союза. Данные функции, в силу своего общего характера, не нуждаются в подкреплении полномочиями, что нельзя сказать о других направлениях деятельности (установление общих принципов и ориентиров внешней политики, издание общих стратегий как особых правовых актов в сфере второй опоры - ОВПБ и другие).

Европейский Совет полномочен обсуждать представленный Комиссией проект "общих ориентиров экономической политики", а также принимать решения о создании "общей обороны" ЕС (§1 ст.17 Договора о ЕС). Следует напомнить и о специальных полномочиях по урегулированию политических разногласий (§2 ст.23 Договора о ЕС).

Европейский Совет, как уже отмечалось, не издает нормативные акты, так как он не отнесен к институтам Европейского Союза, однако, существует исключение, когда им издаются общие стратегии в сфере внешней политики (ОВПБ), которые чаще всего носят декларативный, политический характер. Документ же, вырабатываемый Европейским Советом по итогам каждой сессии, называется "Заключения". В нем содержатся не правовые нормы, а программные положения, адресованные государствам-членам и институтам. Заключения - формальный итог работы Европейского Совета.. Он также вправе издавать резолюции и декларации.

В своей работе Европейский Совет имеет возможность принимать обязательные юридические акты. Для этого он преобразуется или в Совет Европейского Союза, или в Конференцию правительств государств-членов. Такой случай, например, имел место, когда 7-11 декабря 2000г. в Ницце заседание Европейского Совета преобразовалось в заключительное заседание межправительственной конференции, по итогам которой был согласован текст Ниццкого договора. Ранее (1998г.) аналогичный случай имел место, когда принималось решение о переходе государств-членов ЕС на новую валюту - евро. Однако такие "преобразования" случаются не часто.

Европейский Совет, в силу того, что он не является субъектом властных полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за принятые им решения. Однако его члены все-таки несут в индивидуальном порядке политическую и юридическую ответственность: премьер-министр, например, - перед национальными парламентами, Председатель Комиссии - перед Европарламентом. В соответствии с Ч.3 ст.4 Договора о ЕС "Европейский Совет представляет Европейскому парламенту доклад о каждом своем заседании и ежегодный письменный доклад о прогрессе, достигнутом Союзом". Этот доклад напоминает ежегодные послания президентов законодательным собраниям своих стран.