 |
Факторы и развитие этнокультурных территориальных конфликтов
|
|
|
|
| МЕНЬШИНСТВО | БОЛЬШИНСТВО | |
| Объективные факторы | 1. Численность, территориальная концентр 2. Характер размещения меньшинства по о («городские» и «сельские» меньшинства). 3. Наличие родственных меньшинств илид 4. Характер естественного движения мсньш 5. Баланс и этнический состав миграций в 6. Региональное развитие и уровень благосо 7. Наличие политических и социальных инс 8. Границы автономии, субъекта федерации (степень легитимности, совпадение с этною | ация и доля этнокультурного меньшинства в населении. тношению к государственным границам; городам и культурным центрам иаспоры в зарубежных странах, в том числе соседних. инства в его ареале в сравнении с другими группами. регионе, в котором сосредоточено меньшинство. клояния в регионе. -ппутов, в том числе университетов, театров и т.д. 1. административной единицы, в которой сосредоточено меньшинство ультурным ареалом, наличие территориальных претензий) |
| Субъективные факторы | Идентичность, особенности истории, культуры, стереотипов. Наличие творческой интеллигенции, общественных движений и партий. Позиция местных властей | Идентичность, особенности истории и формирования государственной территории политической культуры. Позиция интеллектуальной элиты, общественных движени и партий |
| Развитие конфликта | ТРЕБОВАНИЯ | РЕАКЦИЯ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ВЛАСТЕЙ НА ТРЕБОВАНИЯ МЕНЬШИНСТВА |
| Коллективные права: признание; доступ к распределению, участие в принятии политических решений | Права территориальной общности: предоставление привилегий (налоговые льготы и т.п.); децентрализация; регионализация; автономизация, создание федерации; создание конфедерации; независимость (присоединение к другому государству) | |
| Тип | В экономической сфере | В политической сфере |
| Игнорирование, отказ, упреждение, компенсация (удовлетворение; уничтожение субъекта требовании; достижение компромисса) | Учет в общей экономической и региональной политике:разработка специальных экономических программ; децентрализация экономической политики | Выделение в особую административную единицу; расширение компетенции ее властей; перекройка границ; реформа государственного устройства |
ние распространенности языка интерпретируется как утрата идентичности. Долгое время центральные власти разных стран пытались решить эти проблемы средствами обычной региональной политики, основывавшимися на технократических критериях подъема эффективности экономики и разрабатываемыми в центре. Изменения государственного устройства и политико-административных границ обычно требуют сложных конституционных процедур и высокой степени политического согласия в стране. Поэтому многие политические проекты не были реализованы. Так, не однажды дебатировались проекты политико-территориального переустройства Канады и ФРГ. Тем не менее в государственном устройстве многих стран произошли значительные изменения.
|
|
|
В Великобритании в 1998 г. состоялись референдумы в Уэльсе и Шотландии, на которых избиратели высказались за «деволюцию», т.е. формирование представительных органов и наделение новыми полномочиями региональных властей. В Швейцарии, «образцовой» конфедерации, длительное время не знавшей национальных конфликтов, развернулось движение за автономию франкоязычной части кантона Берн (население – около 60 тыс. человек), закончившееся в 1979 г. после 19 референдумов (!) созданием нового кантона Юра. Даже для Италии, 98% населения которой составляют итальянцы, вполне реальна перспектива стать федеративным государством в результате движения за автономию в северных областях, возглавляемого партией «Лига Севера», а в худшем случае – раскола. Правда, Европейский Союз служит, по выражению А. Трейвиша, в отличие от бывшего СССР, своеобразной ловушкой для районов-«беглецов». Дальше «большой Европы» им бежать все равно некуда, а в ней границы открыты.
|
|
|
Классификация федераций
Подходы к исследованию феномена федерализма столь же многообразны, сколь и его природа – политические, правовые, экономические, социологические, географические... Соответственно, можно найти множество оснований для классификации современных федераций, например, по:
• генезису;
• длительности существования;
• связи с национальными, этнокультурными и иными территориальными различиями в составе населения;
• равноправию субъектов федерации;
• динамике различий в их демографическом и экономическом потенциале;
• характеру идентичности;
• соотношению факторов интеграции и дезинтеграции, «симметричности»;
• институциональному устройству;
• масштабу и характеру выравнивания экономических диспропорций между регионами;
• уровню политической мобилизации (этно)региональных групп населения;
• мерам, принимаемым для предотвращения сепаратизма и се-цессий, и т.д.
Можно различать федерации, созданные снизу, на основе соглашения между элитами их составных частей, отражающими этнокультурную и иную дифференциацию территории (в этом случае можно анализировать характерные этапы становления и развития федеративных отношений), и сверху, по решению общегосударственной элиты, реализующей определенный политический проект. В первом случае вновь возникающая политическая идентичность граждан федерации накладывается на уже существующие национальные (региональные) идентичности, во втором – национальная идентичность, как правило, развивается в конкуренции с политической.
Россию, как всегда, «аршином общим не измерить». С одной стороны, ее федерализация – явный результат давления снизу. Вспомним историю сравнительно далекую – первые послереволюционные годы, когда под давлением мощных национальных движений были созданы многие нынешние республики, и совсем недавнюю – «парад суверенитетов» и реальный риск дезинтеграции страны в 1991-1993 гг. С другой стороны, в большинстве собственно русских регионов федерализм насаждается сверху и остается чуждым местной политической культуре. Поскольку русских регионов больше, федерализм в России – все же в основном политический проект властей.
|
|
|
Среди причин формирования федераций выделяются:
• геополитические (чаще всего – совместное противостояние внешней угрозе, учет особенностей сорасположения составных частей страны по отношению к третьим странам – союзникам и потенциальным противникам);
• экономические (реализация выгод объединения государственных территорий и создание более широкого рынка);
• этнотерриториальные и нетерриториальные (признание прав компактно размещенных или дисперсных этнических или иных общин, устранение допущенных к ним исторических несправедливостей);
• необходимость политической мобилизации социально-территориальных групп населения.
Федеративные государства классифицируются также по степени асимметрии отношений между центром и членами, неравенству членов федерации де-юре (в статусе), соотношению факторов, способствующих и противодействующих автономии регионов.
В числе факторов дезинтеграции обычно фигурируют предшествующий опыт государственности, различия в экономической структуре, географически обусловленная изолированность регионов, региональные экономические интересы, этнические различия.
Выделяется три теоретические модели федерализма: американская, швейцарская и канадская.
•В американском понимании федерализма суверенитет принадлежит народу и различные уровни властей осуществляют только те полномочия, которые им делегированы народом. Американский подход к федерализму – инструментальный: важны результаты, которые можно получить с помощью федерализма, а не сам по себе процесс поиска согласования интересов для поддержания единства.
•Швейцария – первая современная федерация, построенная на этнолингвистической основе. Но все же заметим, Швейцарии «повезло», поскольку этнолингвистические границы в ней не совпадают с религиозными: в некоторых германоязычных кантонах большинство – протестанты, в других – католики. При этом границы между кантонами далеко не всегда следуют этнолингвистическим. Многочисленность субъектов федерации, отсутствие концентрации общин в крупных государственных образованиях изначально служили гарантом против конфликтов (рис. 14). Кроме того, для швейцарской модели характерна деполитизация потенциально конфликтных проблем путем делегирования полномочий на максимально низкий уровень – округов, коммун, а не кантонов.
|
|
|
• Канадская модель основывается не только на принципе создания многокультурного общества, но и на представлении о
Рис. 14. Границы между районами распространения языков и религий и политико-территориальное деление Швейцарии.
1 – границы кантонов; 2 – граница кантонов с германоязычным большинством. Доминирующие языковые и религиозные группы в кантонах: ф – франкоязычная;
и – италоязычная; г – германоязычная; к – католики; п – протестанты.
том, что федеральная система может сочетаться с парламентским режимом вестминстерского типа.
Несмотря на различия между моделями федераций, меры, которые в них предпринимаются для разрешения «вертикальных» и «горизонтальных» конфликтов (между центром и субъектами и между самими регионами) и противодействия дезинтеграционным силам, имеют много общего. Их можно подразделить на:
• усиление централизации. Так, даже в такой децентрализованной федерации, как США, в последние годы много писали о принудительном федерализме: принятии федеральных законов о том, что должны делать штаты, и нефинансируемых сверху федеральных программ (например, программ борьбы с бедностью в президентство Дж. Буша-старшего), трактуемом как отход от доктрины
разделения компетенции, отчасти отражающее зависимость штатов от федеральных фондов;
• умиротворение одной из сторон конфликта, ведущее часто к росту асимметричности во внутрифедеральных отношениях (одни субъекты становятся более равными, чем другие, – что и происходило в России в первые годы после распада СССР);
• изменение числа и границ субъектов – средство, используемое в федеративных государствах Третьего мира;
• введение немажоритарных государственных институтов;
• консоциализм – делегирование компетенции на максимально более низкий территориальный уровень самоуправления, что должно приводить к деполитизации проблем (швейцарская модель). Но в многонациональных государствах это средство пригодно лишь в случаях, когда этнические элиты реально контролируют власть в своих регионах. Важно, что любое меньшинство должно иметь право вето по важным вопросам, свою институциональную или территориальную автономию.
|
|
|
Россия – федерация совсем молодая, и ее политические элиты явно не достигли согласия в том, на каком уровне нужно поддерживать баланс между интересами центра и регионов. Власти на ходу пытаются овладеть специфическим арсеналом политических средств, позволяющих регулировать этот баланс. Пожалуй, самое сложное сейчас для них – это консоциализм, искусство маневрирования компетенциями, умение рационально распределять их между центром, регионами и местами.
Наконец, федерации можно классифицировать по формальным, но тем не менее имеющим очевидное политическое значение признакам- численности субъектов федерации и размаху различий в их территории, населении и развитии (табл. 21 и 22). Для современной России эта проблема имеет особое значение, так как при обосновании необходимости реформы политико-территориального деления и государственного устройства России часто ссылаются на огромные различия в территории, численности населения и экономическом потенциале ее субъектов.
Что касается территории, то, как показывает табл. 21, Российская Федерация не составляет исключения. Даже в небольшой Швейцарии самый крупный по площади кантон больше самого малого почти в 200 раз, а в Германии разница в территории между Временем и Баварией – 175 раз. Сопоставим с российским, а иногда даже больше его разрыв в площади регионов в крупных странах, в
Таблица 21
|
|
|
