Понятие системы государственного управления

В Новое время получила широкое распространение договорная те­ория происхождения государства, которую развивали Ж.Ж. Руссо [104] и Т. Гоббс [23]. Согласно этой теории, люди, пре­бывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состо­янии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объ­единения. Именно соглашение людей — основа законной власти: каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же вре­мя выступает одним из участников этой воли.

Английский философ Д. Локк развил концеп­цию либерального государственного управления, где гражданское обще­ство стоит впереди государства. С этой точки зрения единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естест­венной свободы и обременяет себя узами гражданского общества, — это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества [65, с.361].

Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное уп­равление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эф­фективность государственного управления оценивается в соответст­вии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности.

Основные положения классической теории правового государства были сформулированы еще в XIX в. немецким философом И. Кантом [44] (1724—1804). Они сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплек­сом постоянных норм и правил.

Вот атрибуты правового государства, по И. Канту:

•основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие;

• гражданское равенство — признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него;

•атрибут гражданской самостоятельности... в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим.

В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительствен­ная монополия на силу означает единый, обязательный для всех поря­док, уничтожение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По замечанию немецкого правоведа Р. Иеринга [40], право никогда не мо­жет заменить или вытеснить основной стихии государства — силы: «Слабость власти есть смертельный грех государства». Однако сила государства законна лишь в том случае, если она при­меняется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовать право.

В России либеральную теорию государ­ственного управления поддерживал Б.Н. Чичерин (1828—1904) [125]. Он полагал, что высшей формой развития государства является консти­туционная монархия. Если разграничить полномочия между монар­хом, аристократией и демократией, то может сформироваться спра­ведливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить Широкие слои общества к избира­тельному процессу, что должно привести к развитию демократичес­ких элементов управления.

Чичерин был убежден, что конституционная монархия может спо­собствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Он воспринимал общину как корпоративный союз, который предшест­вовал возникновению государства. Компетенция общины в совре­менном государстве должна быть разделена на дела местные (само­управление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения: устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления.

В рамках либеральной традиции в России развива­лись еще две версии местного самоуправления — общественная и го­сударственная. В.Н. Пешков [14, с.14] (1810-1881) и А.И. Васильчиков (1818-1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. Они были убеждены в том, что в России нель­зя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку истори­ческие традиции русской общины сильно отличаются от европейско­го опыта самоуправления.

В России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать администра­тивные округа — уездные и губернские земские учреждения, в кото­рых станут действовать представители местного общества [16, с.21].

Современные исследователи считают, что Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общест­венной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправле­ние от государственного управления, но и рассматривал самоуправля­ющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой явля­ется удовлетворение основных потребностей местного населения.

Сторонниками государственной теории самоуправления в России были А.Д. Градовский [27] (1841-1889) и В.П. Безобразов (1828-1899) [14], согласно которым особых местных дел и вопросов не существует: ес­ли государство передает часть своих полномочий местному населе­нию, то население должно действовать на правах органа государст­венной власти. Они полагали, что неэффективность местного самоуправления объясняется как раз тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. Местное самоуправление с этой точки зрения представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятель­ность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением.

В противовес либерализму, видевшему приоритеты государственно­го управления в развитии гражданского общества, марксистская теория рассматривала государство как политическую организацию экономи­чески господствующего класса для подавления сопротивления его классовых противников. Согласно К. Марксу [68] и Ф. Эн­гельсу [129], государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы.

Экономикоцентризм марксистской концепции государства в том, что экономический базис общества — совокупность общест­венных отношений — признается первичным и определяющим, а по­литическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономичес-ких формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют опреде­ленные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при дости­жении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением.

В России после победы Октябрьской революции государствен­ное управление целиком стало отождествляться с политическим (в ду­хе марксистской теории о направляющей роли коммунистической пар­тии). И только в постсоветский период государственное управление стало рассматриваться в русле классической дихотомии политического и административно-государственного руководства.

Ленинская версия марксистского государства как республики Сове­тов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного уп­равления, но при этом провозглашалась определяющая и направля­ющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государст­венных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основ­ные средства производства, государство участвовало непосредствен­но в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отрас­лей экономики.

Советская система представляла концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии, которая обладала правом распределе­ния ключевых должностей в законодательном, исполнительном и су­дебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию современного демократического государства.

В XX в. с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходи­мости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение, что в случае расхождения закона страны с международным договором су­ды обязаны руководствоваться последним. К числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не толь­ко верховенство закона, но и его соответствие международному праву.

Идеи М. Вебера [18], В. Вильсона [20], Ф. Гуднау [29] оказали значительное воздействие на становление теории государственного управления как научной дисциплины. В их работах были высказаны и разработаны три ос­новополагающие идеи научной теории государственного управления:

· государственное управление делится на две основные сферы — политическое и административное управление;

· аппарат административного управления находится в подчине­нии у политического руководства;

· кандидаты на политические должности избираются или назна­чаются на короткий период времени, а все государственные служа­щие, аппаратные работники, должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (прин­цип пожизненного найма).

Концепция разделения государственного управления на политичес­кое руководство и государственную службу (административно-государ­ственное управление) была положена в основу классической теории го­сударственного управления и получила широкое признание в разных странах мира. В странах Запада это привело к развитию сразу двух на­ук — теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях и тео­рии политического управления в рамках политической науки (political science).

В современной политико-социологической литературе сложи­лись различные подходы к определению государственной политики. Например, в рамках теории «public Administration» она истолковыва­ется как чувствительная к общественным потребностям институци­онально-управленческая практика государственной бюрократии, на­правленная на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей. Вместе с тем широко применяется понятие «governance», интерпретируемое в зарубежной политико-социологической литературе как политичес­кое руководство. Причем под ру­ководством здесь понимается исключающая голое администрирова­ние консолидированная кооперация государственных и неправи­тельственных институтов и структур по обеспечению удовлетворе­ния общественно значимых потребностей [108, с.262].

В научном обороте применяется также выражение «public policy», которое зачастую также интерпретируется как политика государства и других публич­ных политических организаций по удовлетворению потребностей населения. Оно выражает не только содержание государствен­ной политики, но и политико-управленческую деятельность много­численных институтов и органов политической системы общества в целом. Следует подчеркнуть, что в рассматрива­емых случаях речь идет о приоритетном направлении уп­равленческой деятельности государства, предусматривающем актив­ное использование потенциала власти правительства для активного регулирования экономических, социальных и других видов общест­венных процессов. Вероятно, по этой причине, такие признан­ные специалисты в данной области знаний, как А. Шаркански [127], Ж.-Э. Лейн, определяют государственную политику через деятель­ность правительства по подготовке и исполнению набора полити­ческих решений относительно размещения общественных ресурсов, производства, распределения и перераспределения общественных благ [107, с.264].

В соответствии с вышеизложенным государственная политика - это процесс управленческого влияния институтов исполнительной власти государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государст­венных властных полномочий, как при разработке, так и при осущест­влении регулирующего и организующего воздей­ствия на все компоненты и аспекты экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредст­вом размещения ресурсов, распределения, перераспределения обществен­ных благ и других мер. Государственную политику разрабатывают и осуществляют преимущественно такие публичные институты власти, как правительство, президент и др. Это не исключает возможность участия законодательных институтов в раз­работке политической стратегии и контроле за ее реализацией. Но парламент не является органом исполнения государственной поли­тики, он выступает публичным институтом законодательной и представительной власти. В равной мере сказанное относится и ко всем другим политическим организациям, включая институты по­литического участия и гражданского общества.

Государственное управление — это организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе действующих в стране законов и правовых норм. Оно оказывает упорядочивающее, целенаправленное воздействие на социальные, экономические и иные процессы. Его главная цель состоит в оптимальной организации деятельности объектов управления путем планирования, организации, регулирования и контролирования. В результате обеспечивается согласованность действий работников конкретного структурного подразделения, министерства, государства в целом в интересах всего общества.

15.1.1.3. Классификации основных видов государст­венной политики

В развитие высказанных выше положений следу­ет заметить, что в современной политико-социологической литера­туре существует несколько критериев, на основе которых выделяют­ся разные виды государственной политики. Согласно наиболее рас­пространенному из них — виды политики выделяются в соответст­вии с характером объекта или сферы управления. В соответствии с этим политический процесс управленческого воздействия государ­ства на экономику является экономической политикой, на социаль­ную сферу — социальной политикой и т.д. Эти виды политики на­ходятся в отношениях глубинной взаимосвязи друг с другом, и ни одна из них без взаимодействия с другими не может осуществить свои цели.

Другой критерий отражает направленность действия власти по вертикали или горизонтали. В первом случае речь идет о функционально-отраслевом политическом управлении, характеризующем соподчиненность центральных (федеральных) институтов и местных органов политико-управленческого воздействия. Во втором случае осуществляется управленческое воздействие на более конкретные объекты со стороны субъектов и институтов государственной власти в рамках основных видов политики. Речь идет об объектах, не имеющих таких параметров, как самостоятельные подсистемы об­щества, но функционируют в них в качестве относительно самосто­ятельных разновидностей того или иного вида политики. Например, внутри экономической политики выделяются промышленная, науч­но-техническая, энергетическая и другие виды государственной по­литики. Внутри социальной политики сосуществуют образователь­ная, жилищная, жилищно-коммунальная и другие разновидности политики. Примерно такаяже картина имеет место и в области культурной и других видов политики.

Еще один критерий — региональное измерение управленческого воздействия в пределах той или иной территории — дает основание выделять центральную (федеральную), региональную и муници­пальную политику. Эти виды политики государства нельзя смеши­вать с предыдущими, ибо у них разная природа. Ведь в масштабах определенного региона или муниципального образования всегда можно выделить специфическую экономическую или социальную политику, которую проводят государственные и муниципальные ор­ганы данной территории.

Имеются и другие подходы к классификации основных видов государственной политики. Однако, несмотря на различия между перечисленными видами, все они предусматривают использование потенциала государственной власти и всего элементного состава системы государ­ственной политики. Исключение, пожалуй, в российских условиях составляют муниципальные образования, в пределах которых, как правило, местным самоуправлением осуществляется собственная экономическая или социальная политика. Но поскольку муници­пальная власть в России на основании действующей Конституции не входит в систему государственной власти, постольку и проводи­мая ею на местах политика может иметь статус только муниципаль­ной. Хотя, как известно, при советской власти даже поселковый совет являлся звеном единой системы государственной власти и пользовался всеми присущими ей политическими полномочиями. И это облегчало решение многочисленных социально-экономичес­ких задач в процессе обеспечения стабильной жизнедеятельности всех без исключения территорий.

Нужно еще раз подчеркнуть, что в современном переходном российском обществе приоритетными видами государ­ственной политики продолжают оставаться экономическая и соци­альная политика, от действенности и эффективности которых зави­сит осуществление основных приоритетов стратегии постсоциалис­тической модернизации страны. Обращение к реальной практике осуществления названных видов политики в нынешних условиях не оставляет сомнения в том, что они в настоящее время начинают приобретать более внятный и осмысленный характер. Экономическая политика все определеннее ориентируется на формирование в стране собственного социального рыночного хозяйства. А содержа­ние государственной социальной политики непосредственно связано с реализацией конституционной задачи построения в России со­циального государства. Данное обстоятельство отмечают многие ав­торы. Характерные особенности современной политики весьма ла­конично выразил В.В. Путин, подчеркнувший, что сегодня государ­ственная власть должна стать «эффективным координатором эконо­мических и социальных сил страны, выстраивающим баланс их ин­тересов, определяющим оптимальные цели и параметры обществен­ного развития, создающим условия и механизмы их достижения» [85].