 |
Подготовка к проведению проверки
|
|
|
|
Основные вопросы, которые решаются при подготовке к про-ведению проверки использования бюджетного законодательства:
1) определение правовой базы, регулирующей бюджетные правоотношения: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), федеральные законы о федеральном бюджете, феде-ральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов России о бюд-жетах регионов и о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, муниципальные правовые акты предста-вительных органов муниципальных образований о местных бюд-жетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований (ст. 2 БК РФ);
2) изучение приказов, указаний, инструкций Генеральной про-куратуры Российской Федерации, устанавливающих требования к проведению проверок в этой сфере правоотношений (приказов Генерального прокурора Российской Федерации: «Об организа-ции прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г.
№ 195; «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155; «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и инди-видуальных предпринимателей при осуществлении государ-ственного контроля (надзора) и муниципального контроля”» от 27 марта 2009 г. № 93);
3) установление уполномоченных органов власти, местного самоуправления и контролирующих органов, являющихся объек-тами надзора;
|
|
|
4) установление круга иных лиц, чья деятельность подлежит оценке, в числе которых главные распорядители (распорядители), администраторы, получатели бюджетных средств;
5) определение целей проверки;
6) формулирование задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей1;
1 Как правило, результативность проверки исполнения бюджетного законо-дательства обеспечивается решением следующих задач: устанавливается закон-ность учредительных документов, организационно-распорядительных актов, изданных органом или учреждением иных правовых актов; проверяется соот-ветствие законодательству договоров (контрактов) в отношении бюджетных средств, документов о доходах и расходах бюджетных средств целевой характер расходования бюджетных средств; исполнение законодательства о закупках
7) уточнение перечня документов, подлежащих изучению;
8) выработка скоординированных действий с государствен-ными органами контроля при организации совместной проверки,
в том числе привлечение к проверке специалистов в финансовой, экономической сфере, постановка вопросов, которые им надле-жит разрешить.
Кроме того, на этом этапе важно проанализировать информа-цию о состоянии законности в бюджетной сфере правоотноше-ний. Необходимо ознакомиться с обращениями в прокуратуру, материалами проверок, уголовных и иных дел, сообщениями СМИ, статистическими сведениями за прошлые периоды дея-тельности участника правоотношений и иными сведениями о де-ятельности проверяемого объекта.
В соответствии с требованием Федерального закона «Об обес-печении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ органы власти, местного самоуправления, бюд-жетные и другие учреждения имеют официальные сайты в сети «Интернет». Поэтому целесообразно ознакомиться с размещен-ной на сайте информацией: изучить устав, лицензии, правовые акты, регламентирующие деятельность органа или учреждения, а также изданные им сведения о контрактах и иную информацию до проверки на месте (до истребования документов в этом органе или учреждении).
|
|
|
Для организации и успешного проведения плановых проверок важно изучить информацию, полученную в результате система-тизации, обобщения первичной информации, анализа статистиче-ских данных и информационных отчетов уполномоченных госу-дарственных органов в области бюджетных правоотношений.
Эффективность внеплановой проверки обеспечивается пра-вильным определением ее целей и задач, исходя из содержания имеющихся сведений о правонарушении.
Проверки могут также проводиться по конкретному вопросу. В частности, проверка исполнения законодательства о противо-действии коррупции, о распоряжении государственной (муници-пальной) собственностью, законности деятельности получателей средств бюджета.
товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд; оценивается законность использования государственного или муниципального имущества, переданного органу, учреждению; проверяется правильность организации и ведения бюджетного учета, достоверность и своевременность составления от-четности, ее представления уполномоченным органам.
Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от то-го, какие органы власти, контроля и учреждения осуществляют деятельность на поднадзорной территории. В круг субъектов бюджетных правоотношений включаются:
а) Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные обра-зования;
б) территории со специальным правовым режимом (закрытые административно-территориальные образования, особые эконо-мические зоны);
в) представительные (законодательные) и исполнительные ор-ганы государственной власти и местного самоуправления;
г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные ор-ганизации;
д) главные распорядители, распорядители и получатели бюд-жетных средств;
е) главные администраторы и администраторы доходов феде-рального бюджета.
|
|
|
Федеральный уровень органов контроля представлен Счетной палатой Российской Федерации, Главным контрольным управле-нием Президента Российской Федерации, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и др. К числу органов контроля в регионах следует отнести территориальные органы федеральных органов власти (управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; управления Федерального казначейства, ин-спекции Федеральной налоговой службы), а также созданные ор-ганами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) контрольно-счетные органы
и др. Каждый из этих органов наделен компетенцией и полномо-чиями, которые необходимо учитывать при проведении проверок.
Определение объектов проверки осуществляется в соответ-ствии со ст.ст. 6, 10, п. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на основании изучения об-ращений о нарушениях, результатов анализа отчетных и стати-стических данных и других сведений о нарушениях (готовящихся нарушениях) законодательства, а также прав и законных интере-сов участников бюджетных правоотношений.
Знание прокурором того, в каких органах власти, органах местного самоуправления, учреждениях и организациях, он смо-жет получить определенную информацию, способствует осу-ществлению результативной проверки. Характер и объем инфор-мации определяется компетенцией органа, которая установлена
федеральными законами, подзаконными актами и положениями об этих органах.
Круг вопросов, которые необходимо изучить при проведении проверки исполнения бюджетного законодательства, обусловли-вается компетенцией объекта проверки.
Вопросы, подлежащие выяснению
При проведении проверки
В законодательном (представительном) органе прокурорустанавливает:
сформирован ли орган внешнего государственного (муници-пального) финансового контроля, приняты ли соответствующие правовые акты, законны ли они (ст. 153 БК РФ);
|
|
|
определен ли период действия закона (решения) о бюджете на один либо три года (п. 4 ст. 169 БК РФ), срок внесения проекта правового акта о бюджете (п. 1 ст. 185 БК РФ);
установлен ли порядок рассмотрения проекта правового акта о бюджете публично-правового образования и о бюджете государ-ственного внебюджетного фонда и их принятия (ст. 187 БК РФ).
При проверке исполнения бюджетного законодательства ис-
полнительным органом государственной власти (исполнитель-но-распорядительным органом муниципального образования), высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, руководителем исполнительно-распорядительного органа му-ниципального образования (местной администрации) надлежитустановить:
изданы ли правовые акты:
о создании органов бюджетно-финансового контроля (ст. 154 БК РФ);
о порядке осуществления полномочий главных администрато-ров доходов бюджетов бюджетной системы России (пп. 4, 5
ст. 160.1 БК РФ);
о порядке и сроках составления проекта бюджета (п. 2 ст. 169,
пп. 2, 3 ст. 184, ст.185 БК РФ);
о порядке разработки прогноза социально-экономического развития соответствующего публично-правового образования
(п. 2 ст. 173 БК РФ);
о форме и порядке разработки среднесрочного финансового плана (п. 2 ст. 174 БК РФ);
о порядке принятия решений о разработке долгосрочных це-левых программ и их формирования и реализации (пп. 1, 2 ст. 179 БК РФ);
о порядке разработки, утверждения и реализации ведомствен-ных целевых программ (ст. 179 БК РФ);
о порядке использования бюджетных ассигнований резервно-го фонда исполнительных органов государственной власти (местных администраций) (п. 6 ст. 81 БК РФ);
о порядке ведения реестра расходных обязательств (пп. 4, 5 ст. 87 БК РФ);
определен ли уполномоченный орган на разработку прогноза социально-экономического развития региона, муниципального образования на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период (п. 6 ст. 173 БК РФ);
разработаны и утверждены ли методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 154 БК РФ).
При проверке законности деятельности финансовых органов — органов Министерства финансов, Федерального казначейства
(п. 2 ст. 154, 165, 166 БК РФ) следует выявить:
утверждены ли правила заполнения форм реестров расходных обязательств регионов и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Рос-сийской Федерации;
разработаны ли порядок и методика планирования бюджет-ных ассигнований (п. 1 ст. 174.2 БК РФ);
определены ли состав и сроки представления главными распо-рядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников фи-нансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана (п. 2 ст. 217.1 БК РФ);
|
|
|
установлен ли порядок составления и ведения сводной бюд-жетной росписи (п. 1 ст. 217 БК РФ);
установлен ли порядок санкционирования оплаты денежных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ас-сигнований по источникам финансирования дефицита бюджета
(абз. 2 ст. 219.2 БК РФ);
установлен ли порядок исполнения бюджета по расходам
(ст.ст. 8, 9, п. 1 ст. 219 БК РФ);
установлен ли порядок завершения операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году (п. 1 ст. 242 БК РФ).
В ходе проверок контролирующих органов надлежит вы-яснить:
изданы ли приказы, положения, инструкции, регламенты осу-ществления контрольной деятельности органа;
обладает ли этот орган полной информацией о состоянии за-конности в бюджетной сфере, всегда ли устанавливается и при-влекается к ответственности виновное лицо, имели ли место фак-ты освобождения от ответственности виновных лиц в связи с ма-лозначительностью или незаконного прекращения администра-тивных производств; устанавливается ли размер материального ущерба и каковы результаты мер по его возмещению, законны ли постановления о привлечении к ответственности, осуществляется ли контроль исполнения актов уполномоченных органов о при-влечении к ответственности, передаются ли в правоохранитель-ные органы материалы о преступлениях;
как часто проводятся внеплановые проверки, что является для этого основанием, законны ли приказы о проведении внеплано-вых проверок и акты о результатах проверок, эффективны ли контрольные проверки исполнения законодательства;
направляются ли материалы о нарушениях законов, содержа-щих признаки преступлений, в правоохранительные органы.
Другие участники бюджетного процесса также вправе регу-лировать отношения по управлению средствами бюджетов в рам-ках компетенции и полномочий. Поэтому изучается законность деятельности и правовых актов:
главного распорядителя бюджетных средств — приняты ли правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; об организа-ции и осуществлении ведомственного контроля в сфере своей деятельности (ст. 158 БК РФ);
главного администратора (администратора) источников фи-нансирования дефицита бюджета — приняты ли правовые акты об утверждении перечня подведомственных ему администрато-ров источников финансирования дефицита бюджета; об органи-зации и осуществлении ведомственного бюджетного контроля в сфере своей деятельности (ст. 160.2 БК РФ).
Главный администратор доходов бюджета принимает право-вые акты по аналогичным вопросам (п. 1 ст. 160.1 БК РФ).
Указанные аспекты правового регулирования в соответствии со ст.ст. 5, 26.1 Федерального закона «Об общих принципах ор-ганизации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, ст.ст. 7, 44 Федераль-ного закона «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ отражаются в конституции (уставе) публично-право-вых образований, положениях о структурных подразделениях
органов власти, но могут содержаться в специальном правовом акте о бюджетном процессе и бюджетном устройстве соответ-ствующего публично-правового образования.
Получатели бюджетных средств должны соблюдать требования законодательства о контрактной системе, расходовать средства с соблюдением целевого характера, не допускать приемку и оплату некачественно выполненных или невыполненных работ, соблю-дать условия контрактов, в том числе по срокам, своевременно вводить в эксплуатацию приобретенное оборудование и др.
Правовыми актами осуществляется также регулирование пра-воотношений, возникающих в бюджетной сфере между публич-но-правовыми образованиями различного уровня. Поэтому при проверке устанавливается исполнение обязанности уполномо-ченных органов и должностных лиц по принятию таких актов и их законность.
При проверке исполнения законов субъектами межбюджет-ных правоотношений важно установить соблюдение их компе-тенции, установленной законодательством. Для этого в регио-нальных органах государственной власти надлежит определить исполнение требований ст. 8 БК РФ:
установлен ли порядок и условия предоставления межбюджет-ных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
представляются ли межбюджетные трансферты из региональ-ного бюджета;
установлен ли общий порядок и условия предоставления меж-бюджетных трансфертов из местных бюджетов.
В органах местного самоуправления устанавливается испол-
нение требований ст. 9 БК РФ о бюджетных полномочиях муни-ципальных образований: определен ли порядок предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов.
К бюджетным полномочиям муниципальных районов отно-сится установление порядка и условий предоставления межбюд-жетных трансфертов из бюджета муниципального района бюдже-там городских, сельских поселений, предоставление межбюджет-ных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений; определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых фор-мируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.
Проведение проверки исполнения бюджетного законодатель-ства субъектами бюджетного процесса характеризуется некото-рыми особенностями. Законодательство о бюджетном процессе регулирует бюджетные правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета определенного уровня и контроля за его исполнением, а также в процессе осу-ществления государственных (муниципальных) заимствований и управления (государственным) муниципальным долгом.
В закрытый перечень субъектов бюджетного процесса вхо-дят: Президент Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы госу-дарственной власти и представительные органы местного само-управления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных об-разований); Центральный банк Российской Федерации; органы
государственного (муниципального) финансового кон-троля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источни-ков финансирования дефицита бюджета; получатели бюджет-ных средств (ст. 152 БК РФ).
В соответствии с этапами бюджетного процесса целесообраз-но выделить прокурорские проверки исполнения бюджетного законодательства при организации бюджетного процесса, на эта-пе составления и рассмотрения проектов региональных и мест-ных бюджетов, а также при утверждении бюджетов, на этапе ис-полнения правового акта о бюджете, при организации государ-ственного (муниципального) финансового контроля, при провер-ке бюджетной отчетности.
Например, при проверке отчета об исполнении бюджета в органе, организующем формирование и исполнение бюджета, изучаются:
устав публично-правового образования, положение о бюджет-ном процессе; правовой акт об утверждении бюджета на отчет-ный год со всеми приложениями; перечень главных распорядите-лей и подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; сведения об осуществлении ведомственного финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств; основные направления бюджетной и налоговой полити-ки муниципального образования; итоги социально-экономи-
ческого развития территории; среднесрочный финансовый план; государственные (муниципальные) задания по предоставлению услуг населению; решения органов власти и органов местного самоуправления по установлению налогов; правовой акт об ис-полнении бюджета за истекший финансовый год со всеми при-ложениями; нормативный правовой акт, устанавливающий ка-дастровую стоимость земельных участков; сведения о перечис-ленных в бюджет территории суммах от продажи земельных участков, находящихся в собственности образования, и от права на заключение договора аренды земельного участка;
перечень целевых программ, в том числе ведомственных; от-четы о реализации на территории образования федеральных, об-ластных, муниципальных целевых (ведомственных) программ, их финансировании; сведения о кредиторской и дебиторской задол-женности бюджета на начало и конец отчетного периода; сведе-ния о межбюджетных трансфертах, в том числе по видам (дота-ции, субсидии, субвенции); документы о принятии органами вла-сти и местного самоуправления мер во взаимодействии с налого-выми органами по усилению налоговой дисциплины; сведения об объемах действующих и вновь принятых публичных обяза-тельств; положение о ведении реестра расходных обязательств и реестр расходных обязательств; отчеты о проведенных провер-ках контрольным органом; отчет об использовании резервного фонда в отчетном периоде; положения о порядке создания и рас-ходования средств резервного фонда; сведения о контрактах.
Существенное содействие прокурорам с целью достижения результативности проверки окажет привлечение специалистов контролирующих органов.
Основными источниками информации о нарушениях бюд-жетного законодательства являются нормативные правовыеакты, договоры (продажи, аренды и др.) и контракты, сведения о поступлении средств оплаты по договорам аренды государствен-ного (муниципального) имущества, отчеты об исполнении бюд-жета, акты и иные документы, решения о привлечении к ответ-ственности лиц органов контроля по результатам проверочных мероприятий, документы об установлении стоимости государ-ственных (муниципальных) услуг и др.
Типичные нарушения
|
|
|
