 |
Подготовка к проведению проверки
|
|
|
|
Успешность и эффективность проверки во многом определя-ются тем, насколько целенаправленно и грамотно она проведена 1. Целям обеспечения надлежащего уровня успешности проведения проверки способствует правильно организованный подготови-тельный этап.
Прежде всего, для того чтобы правильно определить предмет будущей проверки, следует изучить те законы, которые регла-ментируют административные правоотношения и с точки зрения исполнения которых будут оцениваться деятельность и решения соответствующих органов административной юрисдикции, а также их должностных лиц: Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях, как единствен-ный на федеральном уровне законодательный акт, устанавлива-ющий административную ответственность, иные федеральные законы, нормы которых имеют отношение к вопросу привлече-ния к административной ответственности.
Кроме того, при подготовке к проведению проверки необхо-димо изучить указы Президента Российской Федерации, устанав-ливающие механизм наступления дисциплинарной ответственно-сти за совершение административных проступков для отдельных категорий лиц (работники таможенных органов и т. д.), а также постановления Правительства Российской Федерации, регламен-тирующие вопросы применения мер административного принуж-дения либо исполнение отдельных видов административных наказаний, что прямо вытекает из норм КоАП РФ.
Самостоятельный интерес представляют приказы, постанов-ления и иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие в развитие ст.ст. 27.3, 28.3 КоАП РФ перечни должностных лиц, наделенных полномо-чиями осуществлять административное задержание и составлять протоколы об административных правонарушениях, поскольку без их изучения будет весьма проблематично определить не только объекты проверки, но и оценить законность деятельности соответствующих субъектов (включая принимаемые или издава-емые ими нормативные правовые акты).
|
|
|
1 См.: Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законо-дательства об административных правонарушениях: методические рекоменда-ции / Управление методического обеспечения НИИ проблем укрепления закон-ности и правопорядка // письмо Генеральной прокуратуры Рос. Федерации от 27 февр. 2004 г. № 36-12-2004.
Поскольку административная ответственность за отдельные виды правонарушений, не предусмотренных в КоАП РФ, может быть установлена законодательными актами субъектов Россий-ской Федерации, их изучение также необходимо на этапе подго-товки к проведению прокурорской проверки исполнения законов об административных правонарушениях.
Определенный интерес представляют публикуемые в специ-альных юридических изданиях примеры из прокурорской или иной правоприменительной практики, а также другие материалы, которые могут оказать непосредственную помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок в рассматри-ваемой сфере, определении наиболее типичных нарушений зако-на, допускаемых в сфере административной юрисдикции.
Учитывая, что, как было указано выше, прокурорский надзор за исполнением законов об административных правонарушениях яв-ляется составной частью надзора за исполнением законов, а также какое значение на современном этапе деятельности прокуратуры уделяется соблюдению прав и свобод человека и гражданина, при подготовке к проверке в данном поднаправлении прокурорского надзора следует руководствоваться приказом Генерального проку-рора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод че-ловека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195.
|
|
|
Предмет надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях определен в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Следовательно, предмет проверки может включать оценку:
соблюдения прав, свобод, законных интересов граждан, долж-ностных и юридических лиц, вовлеченных в сферу производства по делу об административном правонарушении;
соблюдения Конституции Российской Федерации и исполне-ния действующих на территории страны законов при производ-стве по делам об административных правонарушениях;
законности применения мер обеспечения производства по де-лам об административных правонарушениях;
законности вынесения решений органами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях, а так-же решений, принимаемых в порядке пересмотра таких решений;
соблюдения порядка обращения к исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях.
Перечисленные составляющие могут выступать в качестве предмета проверки как по отдельности, так и в различных соче-таниях в зависимости от состояния законности на соответствую-
щей территории и имеющейся информации о допущенных нару-шениях закона. На выбор предмета проверки могут оказать влия-ние также те задачи, которые стоят перед прокуратурой в целом и соответствующей прокуратурой в частности.
Задачи любого направления деятельности органов прокурату-ры, в том числе надзорной, подчинены целям, для достижения которых созданы эти органы. Так, п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относит к целям дея-тельности органов прокуратуры обеспечение верховенства зако-на, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод че-ловека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Помимо этого, задачи органов прокуратуры при проведении проверок должны быть конкретизированы с учетом особенностей предмета надзора. Следовательно, задачами при проведении про-верок исполнения законов об административных правонаруше-ниях также являются:
|
|
|
а) проверка в органах административной юрисдикции закон-ности и обоснованности привлечения к административной ответ-ственности физических, должностных и юридических лиц:
законности применения мер обеспечения производства по де-лам об административных правонарушениях;
своевременности и полноты принятия мер по привлечению к административной ответственности виновных физических, долж-ностных, юридических лиц;
законности вынесения решений при рассмотрении дел об ад-министративных правонарушениях, а также решений, принимае-мых в порядке пересмотра таких решений;
своевременности обращения к исполнению вынесенных по-становлений по делам об административных правонарушениях, в том числе принудительного исполнения службами судебных при-ставов вынесенных постановлений;
исполнения норм административного законодательства о вне-сении в соответствующие организации или должностным лицам представлений об устранении причин и условий, способствовав-ших совершению административного правонарушения, и надле-жащем контроле за безусловным и точным исполнением таких представлений;
б) принятие в случае выявления фактов нарушений законов органами административной юрисдикции адекватных и исчерпы-вающих мер прокурорского реагирования, направленных на:
пересмотр незаконных решений;
недопущение в дальнейшем подобных нарушений законов;
привлечение к дисциплинарной и иной (например, уголовной) ответственности виновных должностных лиц;
возможное возмещение причиненного физическому, долж-ностному или юридическому лицу вреда, в том числе морально-го.
Особое внимание должно быть уделено планированию и под-готовке к проведению проверок исполнения законов об админи-стративных правонарушениях контролирующими органами. В
п. 10 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 указано, что в надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение необхо-димо придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, в связи с чем прокурорам вменяет-ся в обязанность «проверять полноту и законность принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности». Должное внимание следует уде-лять оценке с точки зрения исполнения законов и бездействию органов контроля, чтобы в случае выявления таких фактов свое-временно и обоснованно решать вопрос об ответственности их руководителей.
|
|
|
Не менее значимой составной частью подготовки к проведе-нию проверки является определение объектов проверки. Круг органов административной юрисдикции и, как следствие, круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов об ад-министративных правонарушениях, а соответственно, и проку-рорской проверки определен в главе 23 Кодекса Российской Фе-дерации об административных правонарушениях. Так, к числу названных органов относятся: органы внутренних дел (ГИБДД); органы исполнительной власти (комиссия по делам несовершен-нолетних, Административная комиссия); органы, уполномочен-ные осуществлять контрольные и надзорные функции в той или иной области, и т. д.; органы, чьи должностные лица вправе на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы по факту со-вершения правонарушений, предусмотренных в КоАП РФ, осу-ществлять согласно ст. 28.7 КоАП РФ административное рассле-дование, а также применять предусмотренные гл. 27 КоАП РФ меры административного принуждения; органы, участвующие в реализации отдельных видов административного принуждения (например, медицинском освидетельствовании, хранении задер-жанных транспортных средств и т. д.), и т. д.
В качестве еще одного элемента подготовки к проведению проверки исполнения законов об административных правонару-шениях следует рассматривать должное планирование деятельно-сти прокуроров на рассматриваемом поднаправлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Планиро-вание отдельной проверки является составной частью планирова-ния деятельности в данном поднаправлении в целом. При этом планы могут и должны быть как долгосрочными (перспективны-ми), так и краткосрочными (текущими).
Важным элементом подготовки к проведению проверки явля-ется определение конкретных исполнителей, т. е. прокуроров, которые будут принимать участие в проверке. Проверки могут проводиться прокурором единолично или группой прокуроров. Решение этого вопроса зависит от поставленных задач, количе-ства объектов проверки, количества нарушений, информация о которых имеется на момент принятия решения о проведении про-верки, и т. д. Значение имеет также опыт и навыки, которыми об-ладает соответствующий работник (или работники). Если про-верка будет проводиться группой прокуроров, важно, чтобы в подготовке к ней принимал максимально активное участие каж-дый. От того, насколько хорошо информирован и подготовлен каждый из участвующих в проверке, будет зависеть эффектив-ность и успешность проверки в целом.
|
|
|
В том случае, если специфика деятельности намеченного к проверке органа административной юрисдикции обусловливает необходимость использования специальных знаний в той или иной области науки, техники или ремесла, необходимо своевре-менно решить вопрос о привлечении к проверке специалиста в соответствующей области знания. Результаты изучения проку-рорской практики свидетельствуют о том, что не всегда, к сожа-лению, имеется возможность предвидеть такую необходимость на стадии подготовки к проверке или на стадии планирования проверочных мероприятий. На такой случай имеет смысл соста-вить и постоянно актуализировать список специалистов, которые могут быть привлечены к проведению проверки, чтобы обеспе-чить надлежащий уровень ее эффективности.
Если участие специалиста планируется заранее, то при подго-товке к проверке целесообразно наметить те задачи, которые бу-дут поставлены перед ним, определить вопросы, которые могут быть ему заданы.
Вопросы, подлежащие выяснению
При проведении проверки
Основной круг вопросов, подлежащих изучению и проверке, определяется прокурором с учетом следующих обстоятельств:
характера предстоящей плановой проверки на выбранном объ-екте либо внеплановой проверки по конкретному сигналу;
степени распространенности и повторяемости нарушений административного законодательства в целом на поднадзорной территории;
числа лиц, привлекаемых к намеченной проверке (работники прокуратуры, специалисты, общественные помощники);
контрольных сроков (в случаях проведения проверки по пору-чению вышестоящего прокурора либо в связи с обращением со-ответствующего органа государственной власти).
Вопросы, подлежащие изучению при проведении практиче-ски каждой проверки,формулируются с учетом требованийКоАП РФ и иных нормативных правовых актов об администра-тивных правонарушениях:
не принимались ли в субъекте Российской Федерации законы об административных правонарушениях с нарушением регламен-та и порядка, определенных конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и федеральным законодательством;
нет ли в регионе противозаконной практики введения админи-стративной ответственности нормативными актами органов ис-полнительной власти и органов местного самоуправления.
При проведении проверки в государственных органах выяс-няются следующие вопросы, регламентирующие порядок воз-буждения дела об административном правонарушении:
надлежащим ли образом составлен протокол об администра-тивном правонарушении и содержатся ли в нем все предусмот-ренные законом сведения, необходимые для разрешения дела; разъяснены ли при составлении протокола законные права и обя-занности физическому лицу или законному представителю юри-дического лица, в отношении которых возбуждено дело об адми-нистративном правонарушении, а также иным участникам произ-водства по делу (ст. 28.2 КоАП РФ);
надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ конкретными нормами (например, ст. 28.3 КоАП РФ);
предоставляется ли физическому лицу или законному пред-ставителю юридического лица возможность ознакомления с про-токолом об административном правонарушении и предоставля-лись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ);
не нарушаются ли предусмотренные законом сроки составле-ния протокола об административном правонарушении и сроки его направления для рассмотрения в соответствующий орган (ст.ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ);
соблюдаются ли установленные законом ограничения при назначении административного наказания без составления про-токола (ст. 28.6 КоАП РФ);
в полной ли мере выдерживаются предусмотренная законом процедура принятия решения о возбуждении административно-го расследования и порядок его проведения по установленным законом видам административных правонарушений; соблюда-ются ли при этом сроки административного расследования
(ст. 28.7 КоАП РФ);
во всех ли случаях соответствующими должностными лицами принимались меры к полному и всестороннему выяснению всех требуемых обстоятельств по делу, предусмотренных законом
(ст. 26.1 КоАП РФ);
в полной ли мере должностными лицами по делам об админи-стративных правонарушениях собирались и процессуально фик-сировались предусмотренные законом доказательства, подтвер-ждающие виновность лица в совершении конкретного админи-стративного правонарушения (ст.ст. 26.2—26.11 КоАП РФ);
по всем ли делам в полной мере соблюдаются права и обязан-ности участников административного производства (привлекае-мое к ответственности лицо, потерпевший, законные представи-тели физического и юридического лица, защитник и представи-тель, свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик) (ст.ст. 24.1—24.3, 25.1—25.10 КоАП РФ);
всегда ли на практике обеспечивается требование закона о том, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об адми-нистративном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию по делу с момента административного задержания (ч. 4 ст. 25.5 КоАП РФ);
выполняются ли должностными лицами требования закона об обязательствах, исключающих производство по делу об админи-стративном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ).
В процессе проверки исполнения требований закона, регла-ментирующего процедуру рассмотрения дел об административ-ных правонарушениях и порядок исполнения принятых по ним постановлений, выясняется:
проводится ли проверяемым органом (должностным лицом) предусмотренная законом подготовка к рассмотрению каждого
конкретного дела и выносится ли об этом определение (ст.ст. 29.1, 29.4 КоАП РФ);
учитываются ли при подготовке к рассмотрению дела обсто-ятельства, исключающие возможность его рассмотрения кон-кретным судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом (ст. 29.2 КоАП РФ);
не нарушаются ли установленные законом условия, определя-ющие место рассмотрения конкретного дела об административ-ном правонарушении (ст. 29.5 КоАП РФ);
соблюдаются ли судьей, органом, должностным лицом сроки рассмотрения дел об административным правонарушениях, предусмотренные ст. 29.6 КоАП РФ.
При ознакомлении с постановлениями о привлечении к адми-нистративной ответственности граждан и юридических лиц по каждому делу устанавливается: подтверждается ли вина рассмот-ренными доказательствами, правильно и мотивированно ли дана квалификация правонарушения либо изложены основания пре-кращения производства по делу, обоснованно ли применено ад-министративное наказание и не выходит ли оно по своему виду, размерам и срокам за предусмотренные законом рамки (ст.ст. 29.10, 3.2—3.11 КоАП РФ).
Особое внимание уделяется проверке выполнения государ-ственным органом либо должностным лицом требований ст. 29.13 КоАП РФ об устранении причин и условий администра-тивного правонарушения, способствовавших его совершению.
Располагая поступившими сведениями о нарушениях государ-ственным органом либо должностным лицом установленных за-коном сроков и порядка исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, прокурор в ходе проверки выясняет:
причины неисполнения постановлений по конкретным делам, виновность в этом руководителей, должностных лиц (ст.ст. 31.2, 31.3 КоАП РФ);
обоснованно ли должностным лицом применялись отсрочка и рассрочка исполнения постановления о назначении администра-тивного наказания (ст. 31.5 КоАП РФ);
соответствуют ли требованиям закона принятые должностны-ми лицами решения о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.7 КоАП).
|
|
|
