 |
Подготовка к проведению проверки
|
|
|
|
Подготовка к проведению проверки исполнения экологиче-ского законодательства предусматривает:
изучение нормативных правовых актов, регулирующих отно-шения в данной сфере1;
установление государственных органов, органов местного са-моуправления, наделенных полномочиями по регулированию правоотношений в сфере экологии, контролирующих органов в этой сфере, изучение принятых ими правовых актов;
изучение приказов Генерального прокурора Российской Феде-рации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195; «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155; «О реализации Фе-дерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ “О защите прав юри-дических лиц и индивидуальных предпринимателей при осу-ществлении государственного контроля (надзора) и муниципаль-ного контроля”» от 27 марта 2009 г. № 93; «Об организации про-курорского надзора за исполнением законодательства о преду-преждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий» от 10 февраля 2011 г. № 30 и указа-ний «Об усилении прокурорского надзора за исполнением зако-нодательства в сфере охраны лесов от пожаров» от 11 мая 2011 г.
№ 127/7, «О разграничении компетенции прокуроров территори-
1 Необходимо учитывать широкий круг правоотношений, регулируемых природоохранным (экологическим) законодательством: охрана земель; охрана атмосферного воздуха; обращения с отходами; охрана водных объектов; недро-пользование; использование лесов; использования охотничьих ресурсов; орга-низация и проведение экологической экспертизы.
|
|
|
альных, военных и других специализированных прокуратур» от 7 мая 2008 г. № 84;
изучение обращений по вопросам нарушений экологического законодательства или прав граждан объектом проверки, материа-лов проверок законности деятельности объекта, проведенных ра-нее, их результатов;
выбор специалистов, которые могут быть привлечены к уча-стию в проверке, определение документов и материалов, которые необходимо исследовать в ходе проверки, выбор тактических приемов выявления нарушений законов.
Для организации и проведения плановых проверок важна информация, полученная в результате систематизации, анализа статистических данных и информационных отчетов уполномо-ченных государственных органов в области охраны окружаю-щей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения 1. В природоохранные прокуратуры систематически поступает информация из Единой дежурно-диспетчерской службы муниципального образования: ежедневно — о произо-шедших на поднадзорной территории чрезвычайных происше-ствиях природного характера, техногенных авариях на произ-водственных объектах, причинивших значительный экологиче-ский ущерб; ежемесячно — акты проверок территориальных органов федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, компетент-ных в сфере охраны окружающей среды.
Эффективность внеплановой проверки обеспечивается пра-вильным определением ее целей и задач, исходя из содержания имеющихся сведений о правонарушении.
Кроме того, проверки могут проводиться по конкретному во-просу. В частности, проверка исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха может быть проведена в подразде-лениях Минприроды России или Роспотребнадзора2. Также мо-жет проводиться проверка законности деятельности природо-пользователей, например предприятий.
|
|
|
Проверки могут быть целевыми и охватывать в целом всю си-стему государственных органов, осуществляющих управление и контроль в области охраны окружающей среды.
Результативность проверки определяется подготовленностью прокурорского работника, знанием им соответствующих норма-
1 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмо-сферного воздуха: пособие / С. И. Баскакова, Е. Ю. Лихачева, Г. Н. Шарова; Акад. Генеральной прокуратуры Рос. Федерации. М., 2010. С. 33—36.
2 Там же. С. 40—43.
тивных правовых актов, а также качеством организации провер-ки, правильностью определения ее задач, содержания, источни-ков и средств получения информации, возможных форм реализа-ции материалов проверки. Так, к проведению прокурорской про-верки исполнения законодательства об охране атмосферного воз-духа рекомендуют привлекать специалистов в различных отрас-лях знаний — охраны атмосферного воздуха, специалистов— технологов по газоочистному оборудованию и др. При получении сведений о загрязнении, которое могло повлечь ухудшение со-стояния природной среды или нанесение вреда здоровью челове-ка, к проведению прокурорской проверки привлекают должност-ных лиц территориальных органов Минприроды России, Роспо-требнадзора России1.
Выбор объектов проверки зависит от целей проверки и от то-го, какие органы власти, контроля и предприятия осуществляют деятельность на поднадзорной территории. К числу органов кон-троля в регионах следует отнести территориальные органы феде-ральных органов власти (Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия чело-века; Управление Федеральной службы по ветеринарному и фи-тосанитарному надзору), а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации (комитет государственного контроля природопользования и экологической безопасности; комитет по природным ресурсами; комитет по охране, контролю
и регулированию использования объектов животного мира) и др. Каждый из этих органов наделен компетенцией и полномочиями, которые необходимо учитывать при проведении проверок2.
|
|
|
Вопросы, подлежащие выяснению
1 Там же.
2 Например, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вправе по результатам проверок давать гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предписания о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда окружающей среде; участвует в проведении мониторинга опасных для человека природных биологических агентов и химических веществ, а также вызываемых ими заболеваний с целью прогнозирования биологических и химических опас-ностей на территории России и принятия плановых и экстренных санитарно-противоэпидемических мер по обеспечению биологической и химической без-опасности населения и окружающей среды (пп. 8.11, 8.34.1 Положения об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребите-лей и благополучия человека по Ленинградской области, утвержденного Прика-зом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и бла-гополучия человека от 9 июля 2012 г. № 683).
При проведении проверки
При проведении проверки в региональных органах власти необходимо выяснить:
какие нормативные правовые акты приняты в изучаемой сфере правоотношений;
какие федеральные программы и программы субъекта Россий-ской Федерации в области экологии приняты, в каком объеме они фактически реализуются в регионе, каковы объемы финансиро-вания этих программ из федерального бюджета и из бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляется ли контроль за расходованием бюджетных средств;
участвуют ли органы исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации в приемке производственных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ;
обладают ли органы власти субъекта Российской Федерации информацией о размещении жилых строений в санитарно-защитной зоне предприятий;
утверждаются ли субъектом Российской Федерации ставки платы за загрязнение природы, согласованы ли они с уполномо-ченным федеральным органом.
|
|
|
В ходе проверок в органах местного самоуправления прокурор выясняет полноту реализации полномочий этих органов, опреде-ленных Федеральным законом «Об общих принципах организа-ции местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 ок-тября 2003 г. № 131-ФЗ и специальными федеральными закона-ми, в том числе какие правовые акты приняты, какими актами регламентируется выделение бюджетных средств, законность этих актов, исполнение санитарного законодательства о работе с отходами производства и потребления, законности осуществле-ния лесоустройства на территории земель населенных пунктов.
Проверке подлежит также законность действий и актов госу-дарственных (муниципальных) учреждений и предприятий, ис-полнение требований законодательства, в том числе об исполне-нии обязательств и оказании услуг населению в сфере природо-пользования (например, в Республике Коми прокурорской про-веркой был установлен факт неоднократного незаконного отказа должностных лиц лесничества в приеме заявлений об отведении делянок и отпуске населению древесины для отопления).
В ходе проверок в контролирующих органах надлежит вы-яснить:
изданы ли приказы, положения, инструкции, регламенты осу-ществления деятельности органа;
обладает ли этот орган полной информацией о состоянии эко-логии, об источниках выбросов вредных веществ, имеются ли в органе сведения об объектах, причиняющих вред окружающей среде, всегда ли устанавливается и привлекается к ответственно-сти виновное лицо, имели ли место факты освобождения от от-ветственности виновных лиц в связи с малозначительностью или незаконного прекращения административных производств; уста-навливается ли размер материального ущерба и каковы результа-ты мер по его возмещению, законны ли постановления о привле-чении к ответственности, осуществляется ли контроль исполне-ния актов уполномоченных органов о привлечении к ответствен-ности, передаются ли в правоохранительные органы материалы о преступлениях;
как часто проводятся внеплановые проверки предприятий, что является для этого основанием, законность приказов о проведении внеплановых проверок и актов о результатах проверок, эффектив-ность контрольных проверок исполнения законодательства;
все ли предприятия со стационарными источниками выбросов вредных веществ зарегистрированы, имеются ли у них разреше-ния на выбросы вредных веществ, имеются ли предприятия, ко-торые не оформили соответствующих разрешений;
|
|
|
взимаются ли сборы за выдачу разрешений (лицензий) на вы-бросы загрязняющих веществ, не противоречат ли основания и размеры сборов законодательству;
организован ли контроль за внедрением новых технических средств и оборудования на предприятиях, согласовывается ли размещение экологически опасных объектов, имеющих стацио-нарные источники выбросов загрязняющих веществ, с террито-риальными органами Минприроды России и Роспотребнадзора;
как обеспечивается контроль за соблюдением заключений государственной экологической экспертизы по проектам строи-тельства объектов, имеющих источники выбросов в атмосфер-ный воздух;
всегда ли выявляются лица, виновные в экологических право-нарушениях, всегда ли они привлекаются к установленной зако-ном ответственности, соблюдаются ли требования процессуаль-ных норм законодательства;
всегда ли устанавливаются размеры причиненного окружаю-щей среде вреда и принимаются меры к его компенсации, во всех ли случаях устанавливаются обстоятельства, способствовавшие правонарушениям;
направляются ли материалы о нарушениях законов, содержа-щих признаки преступлений, в правоохранительные органы.
Министерство природных ресурсов и экологии России осу-ществляет координацию и контроль деятельности подведом-ственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мо-ниторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору
в сфере природопользования, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного хозяйства и Федераль-ного агентства по недропользованию. В связи с этим проводятся проверки исполнения законодательства в сфере охраны природы
в территориальных органах названных федеральных органов ис-полнительной власти.
Например, в территориальных органах Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды прово-дятся проверки исполнения законодательства о мониторинге окружающей среды, в том числе в части соблюдения законов этими органами при сборе, анализе и предоставлении информа-ции о состоянии окружающей среды.
При проведении проверки в территориальном органе Росгид-
ромета прокурор должен выяснить:
обеспечивается ли мониторинг загрязнения природы, погоды, водности, глобальных и региональных изменений климата;
кому предоставляется информация о состоянии погоды, в том числе за плату, и какая именно;
предоставляется ли информация о фактическом и прогнози-руемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении населе-нию, органам государственной власти, секторам экономики, Еди-ной государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
полноту формирования государственных информационных ресурсов в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружа-ющей среды, ее загрязнения.
В территориальном органе Роспотребнадзора устанавли-
вается:
осуществляется ли социально-гигиенический мониторинг окружающей среды, соответствует ли его проведение норматив-ным актам, какие меры принимаются в тех случаях, когда по ре-зультатам мониторинга выявлено несоответствие нормативам, утвержденным санитарными правилами и нормами;
какие предприятия, имеющие источники выбросов химиче-ских и биологических веществ в окружающую среду, подлежат санитарному надзору, ведется ли реестр этих предприятий, уста-новлены ли санитарные защитные зоны этих предприятий;
регистрируются ли центром вредные вещества, которые ис-пользуются в производстве и хранятся на территории субъекта Российской Федерации, и ведется ли учет их источников;
поступает ли в орган Роспотребнадзора информация об ава-рийных выбросах на предприятиях, проводится ли контроль со-стояния атмосферного воздуха при аварийных ситуациях и не-благоприятных метеорологических условиях;
какие меры реагирования применяются при установлении нарушений законодательства в области охраны природы, сани-тарных норм и правил;
соблюдаются ли требования законодательства об администра-тивных правонарушениях при привлечении виновных лиц к от-ветственности за нарушения санитарного законодательства.
При проведении проверок в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения необходимо вы-яснить, осуществляют ли сотрудники ГИБДД замеры токсичных веществ в отработанных газах автотранспортных средств, что является для этого основанием; какие меры применяются к нару-шителям законодательства об охране атмосферного воздуха.
Вопросы, подлежащие выяснению в ходе проверок испол-нения природоохранного законодательства природопользо-вателями,определяются целями проверки и характером посту-пившей информации о нарушении природоохранного законода-тельства. Важно проверить исполнение требований Федерально-го закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.
№ 7-ФЗ в части размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консерва-ции и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объек-тов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздей-ствие на окружающую среду, обращения с отходами производ-ства и потребления и др.
При проведении проверок исполнения законов в сфере лесо-пользования подлежит исследованию соблюдение лесопользова-телями условий договоров аренды лесных участков, выполнение мероприятий по противопожарной безопасности в лесах, соблю-дение прав граждан на беспрепятственный доступ в леса, соблю-дение санитарного законодательства.
При проведении проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на предприятии подлежит выясне-нию соответствие законодательству приказов и иных актов руко-водства предприятия; насколько обеспечено предприятие очист-ным оборудованием, имеются ли на него сертификаты соответ-ствия, все ли источники выбросов загрязняющих веществ обору-
дованы средствами измерительного контроля; какие мероприятия проводятся по предупреждению и устранению аварийных выбро-сов и ликвидации последствий загрязнения атмосферного возду-ха, воды и др.; полнота организации производственного экологи-ческого контроля на предприятии, наличие регламентирующего контроль документа; создана ли служба контроля за выбросами; имеются ли соответствующие разрешения на выбросы, выданные
в установленном порядке территориальным органом Минприро-ды России; каковы фактические выбросы вредных веществ пред-приятием, в каких документах они фиксируются, соблюдаются ли нормативы, установленные государственными органами в обла-сти природоохраны; имеет ли предприятие санитарный паспорт, регулярно ли он заполняется; утверждена ли в установленном порядке санитарно-защитная зона предприятия, обеспечивается ли соблюдение установленного режима ее использования; прово-дятся ли медицинские обследования персонала, были ли отмече-ны профессиональные заболевания, связанные с загрязнением атмосферного воздуха; своевременность и полнота возмещения предприятием ущерба, причиненного окружающей среде вслед-ствие загрязнения природы; представляет ли предприятие в госу-дарственные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления сведения об орга-низации производственного экологического контроля1.
Перечень документов и материалов,которые необходимоизучить в ходе проверки, определяется вопросами, подлежащими выяснению, рассмотренными ранее:
1) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы органами власти и местного самоуправ-ления изучаются правовые акты, изданные этими органами; принятые целевые программы; перечень подведомственных предприятий; регламенты, которыми регулируется работа в сфере природоохраны; сведения о получении обращений и жа-лоб, их рассмотрении и результатах проверок по ним; отчеты о результатах работы;
2) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы органами государственного контроля изу-чаются приказы, инструкции и иные правовые акты, изданные руководителями этих органов; планы работы; журналы и книги учета, в том числе данные автоматизированного учета и экологи-ческого аналитического контроля; протоколы, предписания, по-становления о привлечении к ответственности и иные акты ука-
1 Прокурорский надзор… С. 47—60.
занных органов; ответы руководителей предприятий на эти акты; письма, жалобы и заявления, поступившие в органы государ-ственного контроля, сведения об оформлении разрешений на вы-брос загрязняющих веществ;
3) при проведении проверок исполнения законодательства в сфере охраны природы природопользователями исследуются приказы, инструкции и иные правовые акты; журналы и книги учета; предписания, постановления о привлечении к ответствен-ности должностных лиц и юридических лиц; сведения об устра-нении выявленных нарушений; сведения об оформлении разре-шений на выброс загрязняющих веществ.
|
|
|
