 |
Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления г. Ижевска
|
|
|
|
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ
УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Филиал в г.Ижевске
Кафедра
Допустить к защите
Зав.кафедрой
« » 2000 г.
Кадровый резерв в государственной (муниципальной) службе:
формирование системы, технология отбора, оценка и подготовка
Дипломная работа
Научный руководитель
Консультант
Ижевск, 2005
 |
Содержание
Введение 3
1. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления г. Ижевска 8
2. Правовое положение муниципальных служащих в г. Ижевске 22
2.1. Основные права и обязанности 22
|
|
|
2.2. Ограничения, связанные с муниципальной службой. Ответственность муниципальных служащих 27
2.3. Виды и порядок реализации гарантий для муниципальных служащих 33
3. Правовое регулирование кадрового резерва муниципальной службы в Удмуртской Республике 50
3.1. Квалификационные требования по муниципальным должностям. Реестр муниципальных должностей в Удмуртской Республике 50
3.2. Порядок замещения муниципальной должности муниципальной службы 56
3.3. О проблеме нормативного регулирования взаимосвязи "конкурса" и "резерва" в реализации концепции кадровой политики 65
3.4. Нормативно-правовое регулирование и методическое обеспечение аттестации муниципальных служащих 71
3.5. Формирование резерва муниципальной службы 82
Заключение 89
Список литературы 92
Введение
Государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, но, благодаря организационной обособленности местного самоуправления (МСУ) от государственной власти, интерес представляют различия в содержании этих двух видов деятельности. Главное отличие выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет властные функции (регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории) и хозяйственные (непосредственное управление муниципальным хозяйством). В ее нынешнем виде муниципальная служба становится "рациональной бюрократией", ориентированной на взаимодействие с другими уровнями публичной власти (в зависимости от степени автономии, предоставляемой МСУ государством).
|
|
|
Выстраивание эффективной системы муниципального управления - не первая попытка в отечественной истории, но России, поменявшей несколько общественных укладов за ХХ столетие, так и не удалось вырваться из положения отстающих в этой области.
«Все это подводит к мысли о том, что проблема, скорее всего, не в недостатке управленческого знания, а в его содержании, не в слабости подготовки управленческого персонала, не в отсутствии управления как такового, а в его нацеленности организованности и технологиях его осуществления» подчеркивает Г. В. Атаманчук в предисловии к изданию «Энциклопедия управленческих знаний»[1].
Социально-экономические реформы последнего десятилетия привели к тому, что в муниципалитетах появилось большое количество самостоятельных хозяйствующих субъектов, которые сами начали создавать бизнес-планы, строить дороги и улицы, формировать свою инфраструктуру. При этом неизбежно возникали социальные конфликты, требующие новых управленческих реакций и алгоритмов реагирования на новые ситуации. Это потребовало адекватного изменения структуры и иерархии функций управления. На первый план в иерархии управленческих функций вышли такие как координация, посредничество, политика (прежде всего создание системы политических противовесов). В структуре профессиональной компетентности управленцев начинают доминировать новые качества - способность действовать в среде повышенной социальной конфликтности, умение разбираться в социальных коммуникациях и систематизировать противоречивые информационные потоки (ориентироваться в "информационной разноголосице").
Учитывая, что г. Ижевск не располагает мощными природными сырьевыми ресурсами (нефть, газ, руда и т.п.), за счет которых в других регионах продолжают решаться социальные проблемы, автор полагает, что человеческий ресурс на сегодняшний день остается главным резервом г. Ижевск, а научно-методическая разработка и реализация его потенциала, становится стратегической и политической задачей дня.
|
|
|
Это обстоятельство заставляет региональную и муниципальные власти обратиться к условиям, способствующим развитию человеческого фактора. МСУ в таком контексте рассматривается как форма, обеспечивающая регулирование социально-экономических, политических отношений, а муниципальная служба - как социальная технология, направленная на устойчивую эффективную защиту интересов местных сообществ. Эта социальная технология реализуется как средствами рациональной бюрократии[2], так и новыми для российской практики "моделями службы", основанными на бихевиористских (поведенческих) принципах, выражающихся в категориях: творчество, новаторство, эмоциональная атмосфера, душевный подъем[3].
Цель данной дипломной работы – раскрыть сущность кадрового резерва муниципальной службы и нормативно-правовых основ его регулирования, выработать рекомендации по совершенствованию действующего в этой области законодательства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- изучить теоретические аспекты понятия муниципальной службы;
- определить и систематизировать основные нормативно-правовые документы, регламентирующие формирование кадрового резерва муниципальной службы;
- выявить проблемы регулирования формирования кадрового резерва;
- сформировать практические рекомендации по совершенствованию действующего в этой области законодательства.
Объектом исследования является кадровый резерв муниципальной службы. Предметом исследования является совокупность теоретических и практических проблем нормативно-правового регулирования формирования кадрового резерва муниципальной службы на основе реализации комплексного подхода.
|
|
|
Методологическую и теоретическую основу исследования составляют методические и нормативно-правовые материалы практического характера, касающиеся регулирования муниципальной службы. В работе использованы результаты исследований зарубежных и отечественных специалистов в области муниципального права.
Информационная база исследования включает данные о сущности муниципальной службы, обобщенную информацию о нормативных документах, регламентирующих формирование кадрового резерва муниципальной службы. Исследование основано на системном подходе с использованием методов комплексного правового анализа, экономико-статистического, сравнения и других.
Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления г. Ижевска
В условиях кардинальной трансформации российского общества и государства на местные (муниципальные) органы управления ложится нелегкая задача обеспечения стабильных условий жизнедеятельности населения. Успешное решение этой задачи в настоящее время осложнено многими обстоятельствами. Государственный патернализм (как политика в недавнем прошлом) вытеснил из социальной практики местных сообществ формы защиты коллективных интересов, законсервировал развитие социальных технологий, не стимулируя "включение в оборот" человеческого потенциала муниципальной службы. На фоне традиционных для России административно "жестких" методов управления это обстоятельство представлялось уместным, но современный взгляд на муниципальную службу ставит стратегической целью ее укрепление и развитие в ином качестве: как технологически мощную и наиболее демократическую (приближенную к населению) публичную власть. Организовывая выполнение этой важной миссии, оптимизируя управление на региональном и федеральном уровне в интересах муниципального, государство тем самым одновременно изменяет и общество и себя.
Принципы управления, которыми и сегодня вынуждены пользоваться руководители муниципальных образований, в основном были заложены в начале Х1Х века[4]. Они ориентированы на "жесткие" (механистические, численные) методы управления, в которых упор делается на использование материально-вещественных факторов и ресурсов. Мерой успешности управления хозяйственной жизнью становится ее отражение в плане (программе). За скобками основного внимания оказывается главный - человеческий - потенциал. Фактически не жизнь изменяет план, а план изменяет жизнь[5]. Достаточно длительное следование этим принципам породило несколько разрушительных диспропорций и тенденций, которые государственная идеология долгое время скрывала от внимания общественности, несмотря на обилие конкретных фактов функциональной неграмотности и профессиональной некомпетентности в социальном управлении.
|
|
|
На самом деле управление можно считать социально успешным, если в рамках конкретного временного отрезка субъекты управления (органы государственной власти, МСУ, хозяйствующие субъекты и т.д.) предпринимают воздействия, адекватные ожиданиям и интересам управляемых ими объектов (людей и различных проявлений их деятельности). Этого можно добиться лишь в результате максимальной приближенности субъекта к объекту управления (лица, наделенные властью, должны знать, что волнует людей, делегировавших им эту власть). Кроме того, в этом случае содержание управляющего воздействия детерминируется управляемыми объектами и сам процесс управления становится адаптивным и позволяющим быстро и гибко реагировать на ситуативный выбор управляющих воздействий таким образом, чтобы избежать кризисов, конфликтов и т. д. Разумеется, в локальных рамках отдельного муниципалитета сделать это проще и быстрей, чем в рамках региона или всей страны. С другой стороны, нельзя что-то кардинально изменить на локальном уровне, если на более высоких уровнях власти и управления для этого не созданы соответствующие правовые и технологические условия. На оптимизации этих двух противоречивых возможностей строится система взаимоотношений «государственная власть – МСУ – человек».
До 1991 года главной функцией МСУ было выполнять плановые задачи (реализовывать программы действий) в условиях жесткой нормативно-правовой базы и контроля исполнения "сверху - вниз". Содержание этой функции определяло иерархию качеств, требуемых от работников аппарата управления (исполнительность, усидчивость, добросовестность). Их формирование обеспечивалось соответствующим социальным заказом в адрес системы социализации (образование, нормативная база, система материального стимулирования и поощрений, др.). Объективные и субъективные факторы, действовавшие в рамках социального заказа, формировали и определенную корпоративную культуру муниципальной службы. "Объекты управления" строили заводы, прокладывали улицы, содержали городскую (сельскую) инфраструктуру, поэтому "субъекты управления" рекрутировались из инженеров, техников, педагогов, владеющих конкретными знаниями и инструментами в соответствии с полученной специальностью. Набор моральных качеств формировался и обеспечивался соответствующей кадровой политикой, которая давала политический мандат на профессиональное управление. При этом влияние местных администраторов на "процессные" факторы и технологию управления оставалось минимальным.
На протяжении последних лет законодательную и исполнительную власть сотрясают дискуссии о системе государственного устройства современной и будущей России. Одним из наиболее спорных вопросов, который привлекает внимание, является судьба местного самоуправления в Российской Федерации. Наличие эффективной системы на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления. Переход к местному самоуправлению обусловлен объективностью развития институтов гражданского общества, сопровождающимся, в том числе, процессом делегирования государственных властных полномочий на уровень местного самоуправления.
Реформа - всегда крайне противоречивый и сложный процесс, который занимает достаточно длительный период времени. С этой точки зрения, реализация первого в современной истории России «закона о власти» не является исключением[6].
Реализация Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[7] «прокладывает дорогу» всем основным социально-политическим изменениям в стране. В этот процесс вовлечены все уровни публичной власти России: федеральный, субъекта Федерации, муниципальный.
Реформа местных властей осложнена рядом мощных субъективных факторов, в том числе тем, что управление, всегда изменяя и трансформируя других, обязано прежде всего изменять себя, преодолевая сложившиеся стереотипы "ожидания лучшего" не от своей собственной деятельности и активности граждан, а извне - от "начальника", президента, правительства, Запада, партии, губернатора и т.д.
На местном уровне, кроме того, социальные изменения сопряжены с еще рядом факторов:
- реформа местных властей (является неотъемлемой частью конституционной реформы) должна осуществляться в строгом соответствии с реформой публичной власти в целом, т.е. процессы строительства федеративного государства и становления института местного самоуправления должны быть в значительной степени синхронизированы;
- по ходу реформы местных властей затрагивается широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической и другим сферам, поэтому для успешного продвижения реформы требуется высокий уровень квалификации работников федеральных, региональных, муниципальных структур власти, а также координация их действий в рамках осуществления единой политики;
- реформаторские действия осуществляется в условиях становления российской научной школы муниципального права, поэтому ключевым фактором реформирования на всю глубину "реформируемой массы" управленцев становится модернизация системы подготовки кадров для органов местного самоуправления в центре и на местах.
В настоящее время действует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает систему общих принципов организации местных сообществ. Этот и другие Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и закону «Об общих принципах …». Тем не менее, нередко «начинка» нормативных актов выходит за пределы данного правила. Объяснение этому достаточно простое: в рамках сложившегося стереотипного отношения к местному самоуправлению как к явлению второстепенному на политической арене России не считалось важным анализировать процесс формирования законодательства о местном самоуправлении и проводить систематизацию актов, содержащих нормы муниципального права. Между тем этот процесс отличался удивительной (по меркам пореформенной России) комплексностью и последовательностью, что позволило В. И. Фадееву еще в 1994 г обосновать появление новой отрасли – муниципального права[8]. Для сравнения отметим, что первый Федеральный закон, устанавливающий общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, вступил в силу гораздо позже - в 1999 г.
Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть эффективным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российской государственности.
Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления или муниципального социализма оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений, когда появление разного рода мелких собственников и производителей потребовало регулирования отношений в обществе на самом низовом уровне[9]. Типичным проявлением данной тенденции в нашей стране является период НЭПа в России в 20-е годы. Таким образом, изменение экономической системы неизбежно влечет за собой изменение властных отношений, закрепляемых соответствующей системой рациональных бюрократических процедур[10].
Становление местного самоуправления в абсолютном большинстве стран в крайне тяжелые кризисные моменты их истории на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними[11]. Реформа местного самоуправления в России первоначально имела в качестве движущей силы два фактора:
- неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;
- желание сторонников реформирования местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неконкурентоспособной на тот период государственной власти.
С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективней централизованной, поскольку объект и субъект управления в данном случае максимально приближен к друг другу.
Анализ содержания объективных и субъективных факторов, способствующих и сопутствующих появлению и функционированию местного самоуправления, показывает, что оно должно сохраниться и получить дальнейшее устойчивое развитие как необходимое условие развития государства. В этом нас убеждают и европейская практика, и собственный исторический опыт. Введя земское самоуправление по Положению 1864 г. и, отказавшись от него после Октябрьской революции 1917 г., Россия вернулась к идее местного самоуправления в очередной раз в период нового кризиса государства. Вопрос лишь в том, насколько адекватно на сегодняшний день состояние системы местного самоуправления и норм, ее формирующих, задачам общественно-политического развития России начала третьего тысячелетия.
Если абстрагироваться от содержания пусть и очень важного, но только одного закона о местной власти и рассмотреть возможные изменения в системе в целом, целесообразно сделать это через характеристику четырех основ местного самоуправления: правовую, организационную, территориальную, финансово-экономическую.
На наш взгляд, перспектива укрепления правовой основы местного самоуправления состоит в том, что эта сфера должна быть отнесена к компетенции субъекта Федерации при установлении в Основном законе страны институциональных гарантий финансово-экономического и судебно-правового характера. Аналог – Федеративная Республика Германия, конституция которой ограничивается несколькими нормами о принципах и финансовых основах местного самоуправления. В рамках распределения законодательной компетенции между Федерацией и землями, вопросы местного самоуправления входят в компетенцию земель.
Спецификой современной российской модели является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления, а так же отказ от унификации как самой структурной организации органов местного самоуправления, так и унификации системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учитывать особенности различных территорий России по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, по историческим и национальным традициям народов, проживающих на территории. В императорской России существовали 26 систем местного самоуправления, которые учитывали эту исключительную особенность России[12].
Вариант замещения должности Главы муниципального образования через прямые выборы в 1996 году представлялся предпочтительным, поскольку обеспечивал руководителю исполнительной власти легитимность, по крайней мере, не меньшую, чем депутатам соответствующего представительного органа. Но в 1997 году вступил в силу в новой редакции Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», исключивший возможность отзыва Главы муниципального образования посредством референдума. Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 19.05.98[13] подтвердил законность такого подхода. Сложилась ситуация, при которой избранный населением Глава муниципального образования в течение срока полномочий отвечает, по сути, сам перед собой. При соблюдении органами местного самоуправления действующего законодательства механизм контроля, закрепленный в ст.49 этого Федерального Закона, не обеспечивает их ответственность перед населением и государством за процесс социально-экономического развития территории. На наш взгляд, необходим механизм административного контроля за работой исполнительной власти в муниципальном образовании. Обратимся к российскому историческому опыту. По положению 1864 года о губернских и уездных земских учреждениях, губернатор мог приостановить исполнение любого постановления земских учреждений по мотивам противоречия закону или целесообразности. В случае возникновения спора его решение передавалось на усмотрение Сената. Такую же схему можно заложить и сейчас, убрав, естественно, мотивы "губернаторской целесообразности".
Вспомним также, что председатель уездной земской управы (исполнительного органа) утверждался в должности губернатором, а губернской земной управы – министром внутренних дел.
Сегодня может оказаться востребованным новый порядок замещения должности Главы муниципального образования с участием трех субъектов правоотношений: собственно кандидата, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), собрания представителей, специально формируемого только для осуществления процесса замещения должности Главы. При этом в состав собрания входят депутаты представительного органа местного самоуправления, представители политических партий и общественных организаций, ассоциации товаропроизводителей, совета ветеранов, профсоюзных организаций, трудовых коллективов. Принципы формирования и деятельности собраний представителей определяются законом субъекта Российской Федерации. Кандидатура(ы) на замещение должности Главы муниципального образования может (могут) вноситься советом представителей для последующего утверждения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо наоборот.
Логика перехода к пониманию местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею заключается в том, что если правовую, территориальную, организационную основы местного самоуправления во многом должны определять субъекты Федерации, то в сфере финансово-экономических отношений главную роль необходимо отвести органам местного самоуправления. Налоговые поступления, насколько это возможно, должны формировать доходную часть местного бюджета. При этом в муниципальную собственность максимально широко передаются объекты здравоохранения и образования; социального, культурного, бытового назначения. У муниципальных образований должен быть интерес реально, а не номинально, управлять территорией и расположенными на ней объектами, зарабатывая на этом, а не выспрашивая, необходимые средства. В г. Ижевске удельный вес бюджетов городов и районов в консолидированном бюджете представлен на рис.1.
Рис.1. Удельный вес бюджетов городов и районов в
консолидированном бюджете г. Ижевска
Эти цифры сложились в результате:
- передачи в доходную часть местных бюджетов регулирующих источников доходов, закрепленных за субъектом Федерации;
- проведения на территории Удмуртской Республики не "посписочной", а "поуровневой" приватизации, когда в муниципальную собственность передавались учреждения, объекты и имущество, которые органы местного самоуправления в состоянии обслужить.
С 1.01.2000 г., например, в бюджет г. Ижевска переданы расходы на содержание профессиональных училищ, ряда учреждений здравоохранения и финансирование платежей на неработающее население на общую сумму 50,3 млн. рублей[14]. Одновременно в бюджет г. Ижевска передано зачисление 25 % (54,9 млн. рублей) акцизов на водку и ликероводочные изделия, ранее зачисляемых в бюджет. Концепцией социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2005-2008 гг[15]. предусмотрено, что при определении нормативов отчислений федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образований будет передано 65% собственных доходов, собираемых на территории города.
Перечисленные нами проблемы с различной степенью детализации в настоящее время обсуждаются и учеными, и практиками, но никогда не будут решены, если не получат "технологического" решения, опирающегося на объективные инструменты (социальные технологии) современной теории управления процессом реформирования. К таким инструментам мы относим муниципальную службу, а также, в контексте с данным понятием, рассматриваем систему подготовки, переподготовки кадров управления как необходимую составляющую эффективной региональной и муниципальной политики.
Природу муниципальной службы можно определить следующим образом.
Поскольку муниципалитеты расположены на территории государства, являются составной частью государства, то и сама муниципальная служба несет в себе черты государственной службы. В значительной степени особенности муниципальной службы определяются степенью автономии, предоставленной местному самоуправлению государством. В связи с этим можно выделить первые два признака, характеризующие данное понятие.
- муниципальная служба является производной от государственной;
- особенности муниципальной службы напрямую зависят от степени автономии местного самоуправления и особенностей построения самой системы местного самоуправления.
Несколько примеров, дающих представление о данных вопросах.
Британская и французская модели (при их достаточно серьезных различиях в других областях) предусматривают включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в первом случае в систему представительной демократии, во втором, - в бюрократическую схему). В связи с этим муниципальная служба (с точки зрения ее прохождения) в значительной степени несет в себе черты государственной службы.
Японская и американская модели, предусматривающие достаточно сильную автономию органов местного самоуправления, вынуждены искать механизмы сопряжения этих двух систем прохождения службы и оговаривать серьезные отличия в самом содержании муниципальной службы.
Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.
Эта специфика муниципальной службы является достаточно новой для нашей страны. Хотя именно в дореволюционной России она проявилась наиболее ярко в силу крайне широких экономических прав муниципалитетов и многообразия форм их осуществления.
Второе отличие (по объему компетенции персонала) мы выделяем при помощи метода сравнительного анализа двух понятий – «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».
Под муниципальной службой в ст.2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно ст.1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления…»
Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главная черта современной концепции государственной службы, определившая развитие законодательства о государственной (да и о муниципальной службе тоже) – служение первому лицу. Вот как пишет об этом В.М. Манохин: «Служба, особенно государственная, лица, занятые службой, могут быть ориентированы на служение государству, закону, начальнику, стоящему во главе органа… Российское законодательство о службе имело… крен в сторону начальника и, в конечном счете, самого высокого начальника – императора, т.е. закреплялось традиционное в многовековой России служение личности. Начинающее формироваться нынешнее законодательство о службе в Российской Федерации также называет целями служебной деятельности все три названные цели. А вот крен делается тоже в сторону руководителя органа, т.е. начальствующего лица. В частности, законодательство о государственной службе не оставляет никаких сомнений на этот счет…»[16]. Нет сомнений по поводу ориентированности законодательства о государственной службе и у Г. В. Атаманчука. Раскрывая историю возникновения и осмысления вопроса о сущности государственной службы в современной России, он пишет: «…еще в советский период, а затем и в последующем столкнулись две позиции: одна, к которой принадлежу и я, - государственно-административная (или публично-правовая – дело не в названии, а в сути), и другая – наемно-трудовая, имеющая корни из советской традиции»[17]. По оценке Г. В. Атаманчука, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» явился воплощением преимущественно наемно-трудовой модели государственной службы, взяв кое-что из государственно-административной модели. Впоследствии на наемно-трудовую модель «наложилась» политическая (или "деятельностная") концепция и «в результате… государственная служба (по принятой нормативной модели) получилась весьма своеобразной – «вверху» много «политических» должностей, привязанных к личности первого руководителя, «внизу» – свободный трудовой наем в конкретный государственный орган, при котором контракт заключается с тем же первым руководителем».
Главным в практике принятой нормативной модели, безусловно, является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц, а не с целями и функциями государства.
В случае с муниципальной службой, как мы могли уже убедиться, концептуальное оформление нового вида служебной деятельности в Российской Федерации является иным. Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится).
Г. В. Атаманчук проводит прямую зависимость между состоянием российского общества и современной концепцией построения государственной власти: - «…невзирая на более чем столетний непрерывный кризис нашей страны по вине государственной власти, российское общество так и не сформулировало критериев и процедур, по которым можно было бы анализировать, оценивать и совершенствовать государственную власть. До сих пор все погружено в субъективистские суждения личностных вкусов и поиски "харизматических" руководящих кадров. Правда, когда мы оглядываемся в прошлое, то уже знаем, что почти никто из так называемых великих не принес особой пользы Отечеству, но в будущем все еще надеемся такого найти. Между тем, мировое сообщество давно, по крайней мере с окончанием последней войны, осознало, что только жесткая, т.е. не нарушаемая произвольно правовая и организационная институционализация государственной власти способны хоть как-то поддерживать ее сущностные, а не мнимые, призрачные качества»[18]. Несмотря на то, что государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, именно несовпадение двух видов службы по содержанию деятельности и объему компетенции персонала (формальная ориентированность муниципальной службы на служение не только первому лицу, но и муниципальному сообществу) дает нам основание рассматривать муниципальную службу в ее нынешнем виде как технологическую основу развития российской государственности, говорить о муниципальной службе как о рациональной бюрократии, ориентированной на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти РФ. Можно предположить, что эволюция муниципальной службы должна происходить по направлению к формированию рационально-менеджерского типа службы. Отправной точкой движения при этом является содержание муниципальной службы переходного периода, которое составляют сущностные черты четырех типов, перечисленных во Введении.
|
|
|
