 |
Эволюция российского законодательства о коррупции
|
|
|
|
«Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела» писал в свое время Шарль Монтескье.
История развития общества показывает, что коррупция появилась, как только в государстве возник управленческий аппарат. Первое упоминание о «посуле» как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг.
В 1397 г. в Псковской Судной грамоте понятие «посула» употребляется в смысле взятки.
Дальнейшее ограничение незаконного вознаграждения принадлежит Ивану III в Судебнике 1497 г. Его внук - Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложения 1649 г., которое действовало более двух веков. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на государственной службе, именовалось «лихоимством».
В основе преподношений чиновнику лежала «почесть» как форма добровольного приношения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси.
В XVII в. происходит трансформация подношений в мздоимство («почесть» все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси).
Практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества в XVII в. В отличие от «почести» и платы «за работу» «посул» был запрещен законом как взятка. Законодательство XIV-ХVI вв. запрещало «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Однако в XIV-ХVII вв. не регламентировались и даже не упоминались «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались.
|
|
|
В допетровской Руси местная власть - воеводы и их штат - казенного жалованья от московской власти не получала и устанавливала поборы на собственное содержание. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже минимальное жалованье. Отсюда можно заключить, что государственная власть толкала чиновника на произвол и поборы. Лишь в XVIII в. институт «кормления» был признан пагубным.
Губернской реформой Петра I 1708 г. была организована государственная служба за жалованье.
В декабре 1714 г. Петр I принял Указ «О воспрещении взяток и посулов», в котором взяточничество квалифицировалось как преступление, подлежащее строжайшему наказанию.
Указ Петра I «О воспрещении взяток и посулов» был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра I, Александра III и других государей. Однако фактами коррупции, казнокрадства и взяточничества перенасыщены все последующие царствования вплоть до последнего императора.
Во второй половине XIX в. появились первые теоретические научные исследования коррупции, возникла социология чиновничества. Принципиально важен вывод исследователей о том, что подкуп административного лица стал устоявшейся традицией российского государственного быта. П. Берлин в 1910 г. отмечал, что взяточничество «неразрывно слилось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»; он также отмечает, что «стремясь привязать к себе чиновничество крепкими узами... правительство сквозь пальцы смотрело на обогащение с помощью казнокрадства.
Определенные надежды на уничтожение коррупции как социального явления давала смена политического строя в результате Октябрьской революции. Известны высказывания главы Советского государства В.И. Ленина о необходимости искоренения взяточничества и строгого наказания виновных и других лиц, причастных к этому преступлению. Старые кадры несли в себе традиции, в том числе в сфере коррупции, а новые еще не были сформированы.
|
|
|
В 1918 г. Совет Народных Комиссаров принял Декрет «О взяточничестве», а в 1921 г. декрет «О борьбе со взяточничеством». Данные декреты явились хорошей базой для установления соответствующих норм Уголовного кодекса РСФСР. Вместе с тем губернские партийные организации брали взятки от крепких хозяйств в форме займов. Почти все губкомы РКП(б) были задействованы в данном процессе.
Было бы неверно считать, что при Сталине не было коррупции. Она просто приняла другие формы. Мелкое взяточничество продолжалось, как и раньше без всяких перемен. Но крупные чиновники, зная что они могут лишиться своего места и власти в любой момент, стали всё более относиться к своей службе как к источнику личного процветания, где по крайней мере, они могли пользоваться властью. Отсюда было и чинопочитание и властный тон с подчиненными и уважение силы, а не закона.
Именно при Сталине была вымуштрована советская циничная номенклатура. Её ценностями было не уважение к закону или уважение к службе, как это было типично для ментальности бюрократии Российской империи. Новая номенклатура понимала, что сидит у кормушки не за свой профессионализм, а за послушание хозяину. Использовать власть в целях личной наживы было вполне нормальным явлением. А для чего же тогда власть, если не для укрепления собственного положения. Когда и низы и верхи общества укрепились в таком понимании власти, она стала обреченной в исторической перспективе.
Вновь актуальной проблема коррупции стала перед советским государством на рубеже 60-70-х гг. ХХ в. - коррупция проникла в структуры КПСС, усилилась экономическая преступность.
Егор Гайдар отмечал, что «система получастной полyгосударственной экономики с мощным элементом бюрократического регулирования есть идеальный питательный бульон для бактерий коррупции».
В этот период и вплоть до середины 90-х годов XX века - широко распространены перепродажа дефицитных товаров (спекуляция) работниками торговли; взятки и иные злоупотребления должностных лиц, отвечающих за распределение потребительских благ. Особенно в период заката советской империи власть партократии, повисшая в воздухе, коррупция, поразившая все ветви госаппарата; в национальных республиках коррупция захватила всё: партаппарат, милицию, правосудие. Покупались должности, решение судов.
|
|
|
Коррупция в России превращается в социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами.
Институционализация коррупции - превращение ее из разряда преступлений отдельных чиновников в массовое социальное явление, ставшее обыденным элементом социально-экономической системы государства.
Анализируя законодательство, направленное на противодействие коррупции начнем с международных конвенций.
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (принята Советом Европы в Страсбурге, 27.01.1999).
Данная Конвенция подчеркивает основные проблемы наличия коррупции: коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и угрожает стабильности демократических институтов, моральным устоям общества и определяет, что каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы квалифицировать в качестве уголовных преступлений в соответствии с ее внутренним правом следующие виды коррупции:
активный подкуп национальных государственных должностных лиц;
пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц;
подкуп членов национальных государственных собраний;
подкуп иностранных государственных должностных лиц;
подкуп членов иностранных государственных собраний;
активный подкуп в частном секторе;
|
|
|
пассивный подкуп в частном секторе;
подкуп должностных лиц международных организаций;
подкуп членов международных парламентских собраний;
подкуп судей и должностных лиц международных судов;
использование служебного положения в корыстных целях;
отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;
преступления, касающиеся операций со счетами.
Ратифицировав данную конвенцию, Россия встала на путь совершенствования международного сотрудничества в области противодействия коррупции, данный шаг помог в дальнейшей интеграции России в европейское правовое пространство.
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции.
Данная Конвенция применяется в соответствии с ее положениями к предупреждению, расследованию и уголовному преследованию за коррупцию и к приостановлению операций (замораживанию), аресту, конфискации и возвращению доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Конвенция отражает природу коррупции, предлагает разнообразные меры борьбы с ней, призывает усилить антикоррупционное сотрудничество на международном уровне. В документе акцентируется внимание на том, что коррупция подрывает развитие, ослабляет демократию, борьбу с организованной преступностью, терроризмом и другими угрозами всеобщей безопасности.
Федеральный закон «О противодействии коррупции».
Данный закон впервые в истории современной России дает легальное определение понятию «коррупция»:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
Статья 3 настоящего закона устанавливает основные принципы противодействия коррупции:
) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
) законность;
) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
|
|
|
) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Статьей 8 настоящего закона устанавливается обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера - это является одной из мер борьбы с коррупцией.
Данный закон устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Законом устанавливается ответственность физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.
Одним из важных компонентов антикоррупционного законодательства Российской Федерации стал Федеральный закон от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Его основной функцией является выявление и нейтрализация коррупционных рисков как в действующих, так и в разрабатываемых нормативных правовых актах.
В настоящее время проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов широко развернуто всеми органами государственной власти, в которых сформированы подразделения по проведению экспертизы издаваемых этими органами нормативных правовых актов на коррупциогенность. Положительным моментом этой деятельности, является подключение к этой работе общественных объединений, политических партий и отдельных граждан.
Меры ответственности за совершение коррупционных правонарушений установлены также и иными нормативными актами:
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность должностных лиц за совершение административных правонарушений предусмотренных ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» и 19.29. «Незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего)».
Уголовный кодекс Российской Федерации - в нем законодатель разграничил публичные коррупционные преступления (преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - Глава 30) и непубличные коррупционные преступления (преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях - Глава 23), посчитав что последние скорее относятся к преступлениям в сфере экономики и при этом являются менее опасными.
Исходя из норм уголовного закона, мы можем дать следующее определение: «коррупционное преступление - это предусмотренное в Уголовном кодексе Российской Федерации общественно опасное деяние, которое непосредственно посягает на авторитет и законные интересы службы и выражается в противоправном получении государственным, муниципальным, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе, международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ».
Из данного определения следует, что непременными признаками коррупционного преступления являются:
непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти), а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях). Опосредованно такой ущерб могут причинять любые преступления;
незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот);
использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;
наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст.285 и ст.201 УК РФ, за исключением: активного подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов и пассивного подкупа спортсменов (ст.184 УК РФ); дачи взятки должностному лицу (ст.291 УК РФ), активного коммерческого подкупа (ч.1 или 2 ст.204 УК РФ); провокации взятки или коммерческого подкупа с целью шантажа (ст.304); подкупа свидетелей, потерпевших, экспертов и переводчиков (ч.1 ст.309 УК), которые наказываются вне зависимости от наличия у виновного служебного статуса;
наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы;
наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности (последняя может носить и неимущественный характер).
В рамках нашего исследования остановимся еще на одном нормативном акте - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный закон устанавливает права, обязанности, ответственность должностных лиц муниципальных органов, виды дисциплинарной ответственности, к которым они могут привлекаться.
Статья 14.1. Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе:
Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, муниципального образования.
Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность пролучения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно длямуниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.
Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае».
В соответствии со ст. 5 данного закона, участие органов местного самоуправления в противодействии коррупции определяется в следующем:
Органы местного самоуправления участвуют в реализации мер по противодействию коррупции в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Красноярского края.
Органы местного самоуправления могут принимать целевые программы по профилактике и противодействию коррупции, проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, проводить антикоррупционный мониторинг, участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, организовывать информирование граждан о фактах коррупции и о мероприятиях по противодействию коррупции, создавать совещательные органы по противодействию коррупции.
Решением Красноярского городского Совета «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», принятого 22.12.2009 № 8-144, утверждена муниципальная антикоррупционная программа, создан совет при главе города по противодействию коррупции, положено начало антикоррупционному мониторингу и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов города.
Распоряжением администрации города красноярска от 25.11.2010 № 168-р утверждено «Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе». Данным распоряжение регламентируется порядок работы комиссии, порядок обращения в нее муниципального служащего при возникновении конфликта интересов, процедурный порядок офрмления выявленных фактов коррупции.
Данный перечень нормативно-правовых актов, направленных на противодействие коррупции в Российской Федерации, Красноярском крае. Городе Красноярске не является исчерпывающим, рассмотрены лишь специальные акты, необходимые для освещения темы настоящего исследования.
Подводя итог рассмотренным в данной главе вопросам можно сделать следующие выводы:
коррупцию следует понимать как подмену интересов, как предательство общественного интереса в угоду частному. Данное понимание коррупции является одним из наиболее адекватных целям антикоррупционной политики. Оно объединяет в себе признание неизбежности коррупции, что позволяет ставить достижимые цели, и максимально точную диагностику причин коррупции, позволяющую применять наиболее действенные инструменты противодействия коррупции.
коррупция затрагивает весь спектр властно-распорядительных полномочий. Системное понимание проблемы коррупции позволяет понимать ее как совокупность всех коррупционных проявлений;
коррупцию во власти целесообразно понимать как процесс, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения;
коррупция в России вошла в стадию формирования коррупционных сетей - организованных групп, созданных для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности;
любая коррупционная сеть включает три составляющих: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; группу защиты коррупционных сетей, которую осуществляют должностные лица правоохранительных органов;
в мировой науке принято отмечать множественность причин коррупции и среди них - низкие заработные платы государственных, муниципальных служащих и одновременно их высокие властные полномочия. Указанная составляющая - детерминанта в подрыве основ управления государством, разлагающая госаппарат изнутри.
Итак, в настоящее время к нормативно-правовым источникам, противостоящим коррупции в Российской Федерации следует отнести: Конституцию РФ, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Федеральный закон РФ «О противодействии коррупции», Федеральный закон РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», Закон Красноярского края «О противодействии коррупции в Красноярском крае», Решение Горсовета города Красноярска «О мерах по противодействию коррупции в городе Красноярске», распоряжение администрации города Красноярска «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих администрации города Красноярска и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе» и комплекс других нормативно-правовых актов.
|
|
|
