 |
Системные дисфункции муниципальной службы
|
|
|
|
коррупция самоуправление государственный власть
Под воздействием внешних факторов или внутренних дисфункций возникают аномалии системы как государственного так и в сфере муниципального управления, представляя собой отклонения от нормальных параметров функционирования. Муниципальная служба предназначена для реализации функций муниципального образования, направленных на обеспечение целостности и условий эффективной жизнедеятельности жителей города. В ее практику входит предупреждение и недопущение отклонений в социальной жизни, с которыми гражданское общество путем самоорганизации справиться не может. Решение этих задач осуществляется посредством функций муниципальной службы.
Информационно-аналитическая функция имеет целью диагностику происходящих в муниципальном образовании процессов: выявляются факты социальных отклонений или признаки их формирования, исследуются причины и условия их генезиса, изучаются спонтанно образующиеся факторы противодействия социальным дисфункциям.
Проектно-нормативная функция реализует задачу разработки проектов решений органов местного самоуправления по профилактике, социально-экономическому регулированию или властной нейтрализации социально-патологических отклонений.
Нормативно-постановляющая функция осуществляется в процессе принятия постановляющих и распорядительных актов на уровне полномочных в этом отношении органов муниципальной власти.
Социально-контрольная функция - осуществление контроля исполнения гражданскими структурами нормативных и распорядительных актов, оценка происходящих в обществе изменений в связи с исполнением решений муниципальных органов и общей динамики состояния социального организма.
|
|
|
Указанные функции реализуются в структурах органов местного самоуправления. Одним из условий функионального структурирования системы является соответствие структур социально-организационным, упорядочивающим функциям муниципального образования в необходимом и достаточном их определении.
Нормализация процесса муниципальной деятельности в целом определяется по качественным критериям отношений муниципальных органов и социума муниципального образования, структурно-функционированному состоянию системы муниципальной службы и характеру поведения, деятельности индивидов и групп. Соответственно указанным уровням рассматриваются и аномальные проявления, служебные дезорганизации.
Отклонения, происходящие в отношениях между гражданами и муниципальным образованием, и структурно-функциональные расстройства системы муниципального управления проявляются в:
смещении цели муниципальной службы, когда она переключается на обслуживание социально непродуктивной элиты в политической и экономической сферах, обеспечивая ее жизнеспособность и благополучие в ущерб интересам жителей города;
неадекватности структуры муниципальных органов задачам и функциям социально-организационной практики;
нарушении субординационных и координационных внутриструктурных связей, рассогласовании деятельности;
неспособности сбора и анализа информации о социальных процессах или избирательном, социально непродуктивном ее использовании;
нормотворческой дисфункции, проявляющейся неоперативностью и несовершенством разрабатываемых проектов решений или расхождением между социально обоснованными предложениями и политическими установками;
правоприменительной несостоятельности, неспособности обеспечения исполнения принимаемых органами государственной власти решений, проявляющейся в распространенности правонарушений в управленческой деятельности и жизни общества.
|
|
|
Интегральными проявлениями указанных дисфункций являются профессиональная некомпетентность, бюрократизация и коррумпированность органов местного самоуправления.
Аномалии муниципально службы начинаются с нарушения открытости взаимодействия муниципалитета и населения. Это происходит, когда:
. Муниципалитет, как орган власти закрыт, непрозрачен, тотально контролирует социальные и экономические процессы, навязывая жителям свои проекты его деятельности, что приводит фактически к ликвидации определенной степени гражданской свободы;
. Муниципалитет подчиняется воле доминирующей части городского общества и обслуживает их интересы, выступая как служба олигархии;
. Муниципальные органы власти бессильны или заинтересован в спонтанном формировании общества муниципального образования. В этой ситуации муниципалитет дистанцируется от социума, закрывается от него и обслуживает сам себя, оставляя для своего оправдания лишь имитацию социально-управленческой деятельности.
Испытывая давление факта смещения цели и бюрократизации управления, функции системы муниципальной службы становятся также аномальными: информационно-аналитическая функция или превращается в средство тотального контроля социальных процессов в интересах власти, или становится самоцелью в процессе имитации социального управления; проектно-нормативная деятельность приобретает характер нормативного оформления воли верхов; организационно-исполнительная и контрольная функции или концентрируются во внутриструктурном управленческом пространстве, или также превращаются в средство тотального социального контроля.
При таком отклонении функций утрачивается потребность в профессиональных служащих, ориентированных на знание человека, процессов социальной самоорганизации, умение диагностировать состояние общества и его систем, творчески подходить к разработке и применению технологий регулирования социальных аномалий.
Неудовлетворенные социальные потребности, вызванные дисфункцией социального института, могут вызвать к жизни стихийное появление неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию, но за счет нарушения существующих норм и правил. Появляются теневые социальные институты - непринятые обществом, официально игнорируемые, не наделяемые специальными ресурсами, но формирующие свою субкультуру, выполняющие определенные функции и стандартные операции и находящие пути материального обеспечения своей деятельности.
|
|
|
Считается, что, несмотря на то, что потребность, реализуемая нелегальными институтами, может носить массовый характер, она по ряду причин не может быть признана как общественно значимая. Впрочем, в моменты кризиса «скрыто живущие» отношения признаются обществом и становятся легальными и легитимными.
В общем виде появление социального института можно обрисовать следующей схемой:
Общество => Потребности (цели) общества => Общественные (безличные) функции => Социальные институты (группа лиц + набор социальных ролей + средства деятельности + регулятивная система социального контроля и интеграции)
Успешность функционирования социального института зависит от соблюдения следующих условий:
четкое определение цели и круга вопросов, объема функций, если функция института определена нечетко, он не может без конфликтов включаться в систему институтов данного общества и наталкивается на различные противодействия;
рациональное разделение труда внутри социального института и его рациональная организация;
высокая степень деперсонализации действий и объективации функций;
признание и престиж в глазах всей группы или преобладающей ее части;
бесконфликтность включения в глобальную систему институтов.
В литературе предлагается следующая типология социальных институтов по функциям, необходимым для поддержания целостности общества:
потребность в коммуникации: язык, образование, связь, транспорт,
потребность в производстве товаров и услуг,
потребность в распределении благ и привилегий,
потребность в безопасности граждан, защите их жизни и благополучия,
|
|
|
потребность в поддержании системы неравенства (размещении социальных групп по позициям, статусам в зависимости от разных критериев),
потребность в социальном контроле за поведением членов общества, религия, мораль, право, пенитенциарная система.
Интересующий нас социальный институт муниципальной службы может реализовывать практически все из указанных потребностей социума, и это отражается в его определении как «вида социальной практики, нацеленного в конечном итоге на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни».
Задача состоит в том, чтобы проанализировать эмпирическую реализацию этой функции, оценить, насколько полно удовлетворяются на практике те потребности, ради которых создавались органы местного самоуправления. Для этого требуется ответить на следующие вопросы:
какие цели поставлены перед органами местного самоуправления и общества в целом?
какие социальные роли, функции предусмотрены для реализации этих целей?
какими средствами, в первую очередь организационными и духовно-идеологическими, наделило их для этого государство, каков авторитет муниципальной службы в обществе и оценка ее деятельности населением?
каков набор норм и санкций, имеющихся в их распоряжении для регуляции взаимодействия и обеспечения желательного поведения?
каков характер их взаимодействий с другими социальными институтами и степень их дисфункциональности?
При рассмотрении двух последних вопросов должен особенно тщательно учитываться конкретный исторический контекст определенной территории.
Сначала необходимо провести грань между муниципальным образованием и муниципальной службой, точнее - определить их взаиморасположение в социальном пространстве.
Предметная сфера муниципальной службы - сфера отношений муниципалитета как социально-правового института и населения муниципального образования. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом отношении в рамках полномочий того или иного органа. Конкретное содержание этой деятельности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания.
Итак, местное самоуправление - самостоятельная деятельность населения определенной территории по решению вопросов местного значения исходя из интересов всех жителей данной территории.
Органы местного самоуправления, выведены за рамки государственной службы, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий с определенным финансовым содержанием - преференцией.
Формируясь таким образом, служебная среда оказывается вне сферы продуктивного социального контроля. Это создает условия для распространения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, безнаказанного бездействия, предательства интересов службы. Эпидемическое распространение этих фактов порождает самую опасную для государства и общества служебную аномалию - коррупцию.
|
|
|
