 |
Объекты права муниципальной собственности, как детерминанта проявления коррупции
|
|
|
|
В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муниципальных образований. В частности, перераспределение государственного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.
Объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований, учитываются в соответствующих реестрах собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Все государственное и муниципальное имущество разделено на две основные группы:
Имущество, закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
средства бюджета и имущество, не закрепленное за государственными (муниципальными) предприятиями и учреждениями, составляющие государственную казну РФ, государственную казну субъекта РФ, муниципальную казну муниципального образования.
В апреле 2006 года в Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" были внесены изменения, согласно которым в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
|
|
|
иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.
Нормативно закреплено, что органы местного самоуправления владеют недвижимым имуществом - земельными участками, которые впоследствии могут быть переданы в государственную собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Второй принципиальный источник формирования муниципальной собственности - переход в муниципальную собственность земельных участков граждан и юридических лиц, частной собственности.
Законодатель предусматривает еще одну схему пополнения муниципальной собственности за счет частной, имеющую принудительный и небезвозмездный характер. Такой механизм предусмотрен Федеральным законом от 24.07.2002 №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Согласно ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
Кроме того, в муниципальную собственность могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в порядке ст. 225 ГК РФ.
Третий источник формирования муниципальной собственности на землю - передача земельных участков, разграниченных и закрепленных, в федеральную или региональную собственность, в собственность муниципальных образований. На практике распространенной является противоположная ситуация, связанная с изъятием земельных участков из муниципальной собственности в федеральную.
|
|
|
Действующее гражданское законодательство не устанавливает каких-либо изъятий в отношении объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Из положений ГК РФ следует, что любые объекты гражданских прав могут относиться к муниципальной собственности. Они подразделяются на объекты, закрепленные за муниципальными предприятиями и учреждениями, и объекты казны.
В ст. 217 ГК РФ содержится норма, согласно которой имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц по Федеральному закону от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В то же время в данной статье предусматривается, что при приватизации муниципального имущества предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное.
Приватизация представляет собой особый порядок перехода имущества из муниципальной в частную собственность. В ст. 217 ГК РФ речь о приватизации идет тогда, когда имущество, находящееся в муниципальной собственности, передается его собственником в лице департамента муниципального имущества и земельных отношений либо другим уполномоченным на это органом в собственность граждан и юридических лиц. В этом случае правовой режим данной сделки определяется законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
Однако по смыслу закона распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе отчуждать ее, помимо собственника могут муниципальные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 50 в собственности муниципальных образований могут находиться:
имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
|
|
|
имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения;
имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ связывает перечень объектов, находящихся в собственности поселений, с вопросами местного значения данного типа муниципального образования. Например, пункт 9 части 1 статьи 14 закрепляет в качестве вопроса местного значения поселения обеспечение мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.
Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Федеральные законы, законы субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление, в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, порядок определения данного перечня.
Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Перечень имущества, предназначенного для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, закрепляется нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
|
|
|
Объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения. Объекты культурного наследия местного значения подлежат включению в реестр. Порядок принятия решения о включении объекта культурного наследия местного значения в реестр определяется законом субъекта Российской Федерации.
Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами. Следует отметить, что Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, с одной стороны, сохраняет открытым перечень вопросов местного значения ст. ст. 14, 15, 16, а с другой стороны, не разрешает органам местного самоуправления расширять приведенный в ст. 50 перечень объектов муниципальной собственности, что в итоге делает невозможным увеличение числа вопросов местного значения муниципальных образований.
Основное ограничение права муниципальной собственности определяется его материально-вещественным содержанием. В качестве объекта права муниципальной собственности могут выступать только вещи - недвижимое имущество. Не рассматриваются в качестве таковых личные нематериальные блага, права требования, исключительные права авторов и патентообладателей. Это ограничение свойственно праву муниципальной собственности как разновидности права собственности.
По общему правилу количество и стоимость имущества, находящегося в собственности субъектов гражданского права, не ограничивается, "за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
В то же время в случае с правом собственности муниципальных образований дело обстоит иначе. В их собственности может находиться исчерпывающий перечень имущества. В общих чертах данный перечень обозначен в ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Это имущество, предназначенное для:
. решения вопросов местного значения;
. осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
. обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
|
|
|
. решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
Все объекты, находящиеся в муниципальной собственности, должны служить определенным целям, а именно решению вопросов местного значения. Практически все объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяются как имущество, предназначенное для чего-либо (электро-, газо-, водоснабжения, транспортного обслуживания, сбора и вывоза бытовых отходов и мусора).
Таким образом, муниципальное имущество - это "функциональное" имущество. С этим, очевидно, связано и то обстоятельство, что перечень объектов, которые могут находиться в собственности муниципальных образований, носит исчерпывающий характер, поскольку исчерпывающий характер носит и перечень функций муниципальных образований. Причем количество видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, меньше вопросов местного значения. Не все вопросы местного значения требуют для своего решения использования муниципальными образованиями тех или иных материальных объектов.
Еще одна особенность объектного состава права муниципальной собственности состоит в том, что исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, определяется не собственником в лице органов местного самоуправления, а федеральными органами государственной власти с учетом предусмотренного ими же перечня вопросов местного значения муниципальных образований.
Имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями - это имущество, находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении организаций. В отношении этой категории имущества муниципальные образования в значительной степени лишены возможности напрямую осуществлять принадлежащие им правомочия владения, пользования и распоряжения. За них указанные правомочия осуществляют предприятия и учреждения. В идеальной ситуации, когда всем муниципальным имуществом напрямую управляют муниципальные образования в лице органов местного самоуправления, все муниципальное имущество должно входить в состав казны муниципального образования.
Особо следует остановиться на такой разновидности объектов муниципальной собственности, как недвижимое имущество, независимо от того, находится ли оно в казне муниципального образования или закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями. Согласно ч. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 №74-ФЗ (в ред. от 19.06.2007 №102-ФЗ) в муниципальной собственности может находиться пруд, обводненный карьер, расположенный на земельном участке, принадлежащем на праве собственности муниципальным образованиям. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 №200-ФЗ в муниципальной собственности находятся лесные участки, расположенные на муниципальных землях, не входящих в состав земель лесного фонда.
Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Пункты 15 - 16 ч. 2 и п. 14 - 15 ч. 3 ст. 50 указанного Федерального закона предусматривают, что в собственности поселений могут находиться земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами, а также пруды, обводненные карьеры на территории поселений; в собственности муниципальных районов - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами, пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района.
Очевидно, что указанные нормы явно не учитывают важнейший принцип определения имущества, которое может принадлежать муниципальным образованиям на праве собственности, а именно принцип функциональности, приспособленности объектов собственности для осуществления полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальным образованиям на праве собственности могут принадлежать любые земельные участки, водные объекты безотносительно к их функциональной принадлежности. На практике муниципальные образования достаточно часто владеют, пользуются и распоряжаются, например, земельными участками, в соответствии с целями, даже отдаленно не связанными с решением задач местного самоуправления.
Приватизация муниципальной собственности служит серьезным источником коррупции. Это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных совершалось в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения - присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.
Таким образом муниципальная собственность, законодательно предусмотренная к возможной смене собственника, схемы этого движения как причинное предшествующее условие - есть средство, а по сути детерминанта к возникновению коррупции, и в первую очередь при переходе муниципальной собственности в частную.
|
|
|
