Проведение политического курса

Несмотря на то что в последние десятилетия государство самоустранилось от прямого управления многими сферами экономической, политической и общественной жизни, процент решений, принимаемых в политическом центре и влияющих на все три сферы, в Китае выше, чем в странах либеральных демократий. Из-за фрагментированной структуры власти, размеров страны и разнообразия ее регионов лидеры, принимающие политические решения, сталкиваются со значительными трудностями, поскольку их возможности эффективно реализовывать политические программы сильно ограничены. Подобное положение сохраняется, несмотря на тенденцию к проведению регулярных консультаций с важнейшими ведомствами и местными властями и поискам взаимоприемлемых решений - тенденцию, цель которой - привлечь их к участию в процессе реализации политических программ еще на ранних стадиях. В этом разделе речь пойдет об особенностях этого процесса. Прежде всего следует отметить, что при всех трудностях и их последствиях, пагубно отражающихся на реализации политического курса, Китай сумел добиться успеха в двух областях, имеющих жизненно важное значение для развития страны, - это экономический рост и снижение рождаемости. Эти успехи и методы, которыми их удалось достичь, будут более подробно описаны ниже.

Основной вопрос реализации политического курса - это вопрос мониторинга, приобретающий в Китае особую остроту из-за тех ограничений, о которых было упомянуто выше. Каким образом китайские лидеры узнают, что принимаемые ими решения трансформируются на нижних уровнях в конкретные действия? Центральная власть обладает весьма ограниченными возможностями "отслеживать" то воздействие, которое будет оказывать проводимый ими курс на экономику, политику, общество. Они пользуются для этого упрощенными показателями, а те не только сомнительны с точки зрения достоверности и точности, но и способны привести к непредвиденным результатам. Кроме того, в качестве основных источников информации, на основании которой оценивается выполнение той или иной программы, Пекин полагается на ведомства и местные власти, а те зачастую

преследуют свои собственные цели. В последние годы политический центр предпринял попытки создать каналы информации, независимые от министерств и местных органов власти. Государственному статистическому бюро выделены более значительные средства и поручено собирать и систематизировать сведения, представляющие важность для проведения политического курса, а также оценивать ход выполнения политических программ. Возросла роль аналитических центров и опросов общественного мнения в предоставлении лидерам государства разнообразной информации. Образованные недавно Государственное управление по аудиту и Министерство контроля предназначены для того, чтобы повысить способность центра "отслеживать" и оценивать этапы реализации политических программ. Тем не менее Пекин не в состоянии проверить с помощью независимой экспертизы значительную часть сообщений, и в результате поступающая "наверх" информация практически всегда искажается для того, чтобы руководители "на местах", отвечающие за внедрение той или иной политической программы, представали в выгодном для себя свете. Творцы политики, оценивая успехи внедрения, вынуждены делать на это поправку.

В связи с тем что лидеры государства по нескольким каналам одновременно ставят нижестоящим организациям многообразные (и несовместимые друг с другом) задачи, местные власти должны выработать приемлемый для себя порядок приоритетов. Здесь учитываются и интересы регионов, и предполагаемые интересы страны в целом. Местные власти и параллельные им партийные структуры выступают как многоцелевые ведомства: политические приоритеты, содержащиеся в документах, "спускаемых" по функционально специализированным инстанциям, вполне могут не совпадать с приоритетами местных властей. У политической программы есть больше шансов на реализацию в точном соответствии с директивами центра в том случае, если высшие лидеры подадут сигнал, что они достигли между собой консенсуса и следят за выполнением. Подобные сигналы обычно содержатся в документах, выпущенных не просто центральными министерствами, а партийными органами. Высшие функционеры КПК могут также продемонстрировать внимание, которое они уделяют выполнению той или иной программы, на рабочих конференциях, созванных для достижения прогресса в отдельных сферах, а также путем создания ведущих малых групп, призванных решать конкретные вопросы политических программ.

Политическая система Китая освобождает высшее руководство страны от необходимости приводить политический курс в соответствие с преференциями, выраженными группами интересов или рядовыми избирателями. Уточним: творцы политики консультируются с теми "игроками", чье мнение может воздействовать на достижение тех или иных политических целей. Однако поскольку СМИ лишены возможности проводить расследование или критиковать их

деятельность, а организованная оппозиция находится под запретом, лидеры государства практически не испытывают давления извне и могут проводить избранный ими курс. Несмотря на то что консультации с "игроками", не входящими в верхние эшелоны, в последнее время участились, политический процесс остается закрытым, по сравнению с режимами, действующими на принципах либерализма и демократии. Сама политическая структура ограничивает широкое предоставление данных и делает высших лидеров независимыми от исхода выборов, а потому корректировка политической программы уже в ходе ее внедрения часто становится для должностных лиц наиболее эффективным способом добиться желаемого результата. Лидеры страны до известной степени признают необходимость "делать поправку на местные условия", и в лексиконе китайских политических деятелей это выражение - одно из самых ходовых.

Коррупция должностных лиц

Экономическая реформа способствовала невиданному ранее процветанию и росту производства, но одновременно с этим создала условия для новых форм коррупции. С начала 80-х годов экономика, уже освобожденная от центрального планирования, но еще не полностью перешедшая на рыночные рельсы, стала предоставлять чиновникам, выделяющим ресурсы, заключающим контракты и выдающим лицензии, возможность обогащаться за счет злоупотребления служебным положением. С одной стороны, эти новые "коррупционные возможности" могли ослабить сопротивление реформам со стороны чиновников, которые сильнее всего пострадали бы от реформ, с другой - злоупотребление служебным положением в своекорыстных целях приобрело такой размах и масштаб, распространилось так широко, что стало одним из главных вызовов, брошенных режиму. Судя по опросам общественного мнения, проводившимся в течение ряда лет, граждане КНР постоянно считают коррупцию серьезной (и даже наиболее серьезной) социальной проблемой.

В 80-е и в начале 90-х годов наиболее распространенной формой коррупции было незаконное извлечение прибыли: пользуясь сложившимся после начала реформ переходным периодом, чиновники, распоряжавшиеся ресурсами, могли приобретать продукцию по более низким государственным ценам, а продавать ее по более высоким рыночным ценам. Столь же общеупотребительной формой коррупции стало взяточничество. Чиновникам дают взятки за устройство на государственную службу, за строительные подряды, за получение лицензий на право заниматься бизнесом и за прочие разрешения (вставка 9.4), а также и за возможность избежать уплаты налогов или иным способом обойти законы и правила. Целью недавних кампаний было

ВСТАВКА 9.4

Почему рухнул "Мост радуги"?

Широко признано, что коррупция представляет собой одну из самых серьезных проблем, с которыми сталкивается Китай. В строительной промышленности взяточничество стало повсеместным явлением. В городе Тонкине 4 января 1999 г. рухнул 102-метровый мост, в результате чего погибло 40 человек. Следствие установило, что при строительстве моста, простоявшего менее трех лет, были допущены серьезные нарушения норм. Вскоре были арестованы подрядчик и секретарь местного комитета партии Лин Ши-янь, оказавшиеся бывшими одноклассниками. Партийный функционер получая от подрядчика, не имевшего должной квалификации для сооружения подобных объектов, взятки, общая сумма которых превысила 10 000 долларов. Городские власти немедленно провели экспертизу всех объектов, построенных в последние годы, и во многих были обнаружены недостатки, представлявшие собой потенциальную опасность. С нарушениями был построен еще один мост, возведением которого занимался тот же подрядчик.

искоренение коррупции в правоохранительных органах - в полиции, судах и прокуратуре. В 1997 г. власти обнаружили, что глава антикоррупционного ведомства КНР сам незаконно инвестировал конфискованные средства на сумму, превышающую 57 млн долларов.

Лидеры государства встревожены масштабами коррупции, признавая, что она представляет угрозу легитимности и политической стабильности режима. С 1982 г. предпринимаются почти непрекращающиеся усилия совладать с ней. Но хотя взятые с поличным чиновники преследуются и караются по закону, сама борьба с коррупцией не может быть эффективной из-за основного противоречия, существующего в Китае, - противоречия между доминирующей ролью коммунистической партии и принципом верховенства закона. Теоретически, как отмечалось выше, равенство всех граждан перед законом - сердцевина новой правовой системы. Но на практике эта система используется не на полную мощность, поскольку самым значительным является препятствие структурного плана, представляющее собой следствие еще более фундаментальных, политических обстоятельств. В 1978 г. руководители КПК возродили институт дисциплинарно-инспекционных комиссий - специализированных структур, существующих в партийных органах всех уровней. Эти инспекции проводят расследование проступков и определяют этические и политические стандарты, которым обязаны следовать члены партии. Выявленные случаи

коррупции, по существующим правилам, должны передаваться в прокуратуру, но, поскольку подавляющее большинство должностных лиц - это члены КПК, ими занимаются комиссии, и потому партийное расследование вкупе с партийным наказанием обычно предшествует уголовному. Прокуратуры, как правило, сталкиваются с определенными трудностями в расследовании подобных дел, и не только потому, что чиновники приводят в действие всю систему своих покровителей, но также и потому, что располагают достаточным временем, чтобы уничтожить улики. В принципе члены компартии должны отвечать стандартам более высоким, нежели рядовые граждане, однако первые в отличие от вторых могут быть избавлены от уголовного преследования, а уголовное наказание заменяется для них (но не для беспартийных) дисциплинарным взысканием. Царящее в китайском обществе циничное отношение к коррупции вполне объяснимо: когда высокопоставленного функционера снимают с должности и отдают под суд (на общих основаниях), это часто воспринимается как его поражение в политической борьбе за власть.

В проблемах коррупции и борьбы с ней отражаются основополагающие противоречия между доминированием коммунистической партии и верховенством права. Если закон превыше всего, то компартия подчиняется закону и таким правовым институтам, как прокуратура и суд, а не наоборот. До тех пор пока лидеры КПК не согласятся попасть под контроль и наблюдение беспристрастной правовой системы, вся юридическая инфраструктура не сможет обеспечивать верховенство закона. Но подобное согласие поставит под вопрос ведущую роль КПК и подорвет основы коммунистического государства.