Приграничное сотрудничество как новая форма международных отношений в СНГ

Распад СССР привел к кардинальным изменениям ситуации на ев­разийском пространстве. На месте территориальной общности, одно­родной в политическом, идеологическом, отчасти экономическом и культурном отношениях, возникли пятнадцать новых государств.

Одним из ключевых факторов структурной организации постсовет­ского пространства являются новые границы, которые из формальных административных разделительных линий превратились в важнейший атрибут государственного суверенитета, регулятор интенсивности са­мых разноплановых международных связей в регионе.

В результате дезинтеграции Советского Союза возникли 24 новые границы общей протяженностью более 24 тыс. км, что составляет око­ло 57% от общей длины всех границ постсоветских государств.

Проблема границ всегда находится под мощным воздействием ис­торических, политических, экономических, культурных, психологичес­ких факторов. Ее решение в практике международных отношений час­то сопровождалось конфликтами, насилием, войнами, поскольку тер­ритория является перманентным параметром силы, могущества и безопасности нации. Территория страны всегда имела фундаменталь­ное значение в процессе национальной самоидентификации и нацио­нально-политического самоопределения. С этим связано широкое об­суждение политико-правового вопроса о соотношении пределов госу­дарства, неделимости его территории и самоопределения нации.

6.1. Политико-правовые основы приграничного сотрудничества и международная политика в области границ

Приграничное сотрудничество во всех государствах является важным инструментом проведения внешней политики. Его основная цель — социально-экономическое развитие государств, налаживание и расши­рение связей между сопредельными регионами. Базой успешного раз­вития приграничного сотрудничества являются добрососедские отно­шения сторон на государственном уровне, развитая законодательная база (рамочные соглашения о сотрудничестве, законодательное регу­лирование таможенных правил, отмена практики двойного налогооб­ложения, упрощение процедуры перемещения грузов) и желание реги-

онов участвовать в развитии сотрудничества. Приграничное сотрудни­чество открывает большие перспективы интеграции регионов, способ­ствует улучшению международных отношений.

Граница как обязательный атрибут государства. Основным отличием приграничного сотрудничества от других форм международного сотруд­ничества является непосредственное (физическое) наличие границы (ру­бежа), разделяющей правовое, политическое, экономическое и другие пространства.

Границы, как известно, не столько решают существующие пробле­мы государств, сколько создают новые. И среди них самая первая отра­жается в концептуальном вопросе: что такое граница, с какой целью, для кого или против кого она создается? Надо сказать, что теоретичес­кие поиски ответов на этот вопрос, в общем, организованы в рамках двух принципиально противоположных политологических школ — ли­беральной и коммунитаристской.

Согласно первой, концепция границ формируется из представле­ния о том, что границы общества имеют лишь инструментальное зна­чение, как административное удобство, но не имеют морального значе­ния, то есть морально не оправданы. Согласно второй, границы при­званы сохранить национальную идентичность и культурное многообразие, что есть само по себе благо. Если либералы исходят из справедливого требования обеспечения права свободного передвиже­ния индивида и возводят в идеал так называемый «мир без границ», то коммунитаристы исходят из существования фундаментальных разли­чий между нациями, с одной стороны, и того обстоятельства, что в мире существует огромный разрыв в уровнях и условиях жизни, а также рас­пределении общемирового богатства, — с другой. Последнее означает, что политика полностью открытых границ может привести к разруше­нию западной системы обеспечения благосостояния и поддержания социальных структур, если не распространить эти преимущества запад­ных стран на жителей остального мира¹.

Стремление стран укрепить свою государственность и создать пол­ноценные границы порождает не только естественные вопросы об ис­торической справедливости, но и множество спекуляций с ничем не обоснованной идеей пересмотра существующих границ. С одной сто­роны, правительство каждого государства должно принимать меры по укреплению национальной безопасности, с другой — есть те, кто по­следствиями произвольного проведения границ хотел бы воспользовать­ся в террористических и иных криминальных и политических целях. В результате мы сталкиваемся с известной дилеммой безопасности, ко-

¹ См., например: Brown С. Borders and Identity in (International) Political Theory// CEU Working Papers. IRES No.98/3. Budapest. April. 1998.

торая в нашем случае выглядит так: граница — разъединяющий барьер или мост для сотрудничества?

Феномен возникновения прозрачности (или полупрозрачности) гра­ницы во многих случаях характерен для переходного периода, сопровож­дающегося либо ликвидацией внутренних рубежей интеграционного образования (ЕС) с одновременным укреплением его внешних границ, либо, напротив, дезинтеграцией такого образования с постепенным оформлением границ внутренних и ослаблением внешних (СНГ). В ны­нешних условиях эффективная пограничная политика должна быть сконцентрирована не только на формальных границах между сопредель­ными государствами, но и на других рубежах, разделяющих те эконо­мические, политические, этнокультурные, религиозные и другие сис­темы и общности, которые ассоциируются с соседними государствами. Ведь даже сильные административные барьеры могут оказаться неэф­фективной преградой против нелегальной трансграничной активности в зоне с традиционно высоким уровнем экономической или социокуль­турной контактности. И наоборот, объективная проницаемость адми­нистративной границы не всегда означает высокий уровень транспарент­ности пограничья, если какие-то значимые рубежи, порою четко не поддающиеся материальному измерению (например, барьеры экономи­ческие, культурные или даже психологические), затрудняют трансгра­ничное общение.

Европейская политика в отношении границ. Целенаправленная поли­тика в отношении приграничного сотрудничества в Европе начала про­водиться с конца 1960-х годов. Ее связывают с появлением документа Комиссии ЕС «Региональная политика Сообщества»¹. Суть идеи заклю­чалась в проведении мероприятий по оптимизации развития индустри­альных регионов и укреплению связей между ними и районами, отста­ющими в промышленном отношении.

В 1980 г. Совет Европы принял Европейскую (Мадридскую)рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. В 1988 и 1991 гг. Европарламент принял Хартию Сообщества по проблемам регионализации и Хартию регионов Сообщества.

В развитие этих идей в 1991 г. в Маастрихте в рамках ЕС был создан Комитет регионов с правом политической инициативы — консульта­тивный орган, состоящий из представителей региональных и местных автономий, призванный обеспечить политику и координацию деятель­ности регионов на общеевропейском уровне.

Мадридская конвенция 1980 г. предоставила органам местной влас­ти возможность разработки юридических основ взаимодействия по эко-

¹ Межрегиональное и приграничное сотрудничество в Евразийском экономическом сообществе: Состояние и перспективы // Сб. ст. под ред. О. А. Абдыкаримова. СПб., 2003.

номическим, социальным, экологическим и культурным вопросам вне зависимости от национальных границ. Конвенция определила сферы трансграничного сотрудничества:

■ городское и региональное развитие;

■ транспортные и коммуникационные сети;

■ энергоснабжение;

■ охрана окружающей среды;

■ помощь в чрезвычайных ситуациях.

Региональная европейская политика. В декларации Ассамблеи реги­онов Европы «Орегионализме в Европе» подчеркивается, что «регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы и процесса европейской интеграции». В этом качестве они орга­нично взаимодействуют с центральной властью, являя собой весьма существенную часть государства в целом.

Международное сотрудничество между государственными органа­ми власти на региональном и местном уровнях осуществляется на ос­нове соглашений. Часто формой реализации соглашений становится еврорегион.

Еврорегионы — приграничные сообщества международного транс­фаничного сотрудничества европейских стран в области экономики, культуры, образования, транспорта, экологии и др., создаваемые на ос­нове принципа субсидиарное™. Функционирование еврорегионов осу­ществляется на основе перераспределения власти между центральным правительством и приграничными сообществами, наделенными пол­номочиями самостоятельно регулировать свою деятельность и заклю­чать межрегиональные трансфаничные соглашения в соответствии с государственным законодательством.

Первые еврорегионы были созданы вдоль «позвоночного столба» или «хребта» западноевропейской цивилизации — исторического «рейн­ского коридора» от Италии до Нидерландов с тысячелетним опытом вольных городов. Именно здесь еврорегионы стали наиболее эффек­тивной формой трансфаничного сотрудничества. На государственных границах Бельгии, Германии, Люксембурга, Швеции и Италии сфор­мировались экономические «полюса роста» Лимбурга, Саара, Эльзаса, Лотарингии и других исторических областей. На территории этих евро-регионов расположены важные административные центры Европей­ского союза. За последние годы созданы десятки еврорегионов на гра­ницах стран ЕС и стран Центральной и Восточной Европы, однако они пока не стали эффективной формой трансграничного сотрудни­чества.

Исторически основными целями создания еврорегионов было объ­единение усилий приграничных районов западноевропейских сфан для

преодоления их относительной отсталости в социально-экономической области, определенной изолированности по отношению к центру. По мере развития процессов европейской интеграции еврорегионы стали рассматриваться как необходимый дополнительный инструмент стро­ительства Европейского союза. В настоящее время еврорегионам отво­дится важная роль в создании благоприятных условий для развития Ев­росоюза на его внешних границах, особенно со странами Центральной и Восточной Европы.

Основными сферами деятельности еврорегионов являются: мест­ные торгово-экономические связи и занятость, транспорт и связь, куль­тура и образование, туризм, здравоохранение и социальная сфера, инфраструктура и защита окружающей среды. Решаются вопросы обу­стройства совместной границы и прилегающей территории, взаимодей­ствия в чрезвычайных ситуациях. Иногда стороны рассматривают воп­росы чисто местного характера: водообеспечение, миграция пригранич­ного населения, пространственное планирование и др.

Из существующих на сегодняшний день механизмов пригранично­го взаимодействия наиболее эффективным признается деятельность сообществ именно по типу еврорегионов, характерной чертой которых является наличие постоянно действующих общих рабочих органов.

Правовые основы политики в области границ. Неприкосновенность и целостность государственной территории являются одним из основных принципов международного права, который окончательно утвердился с принятием в 1945 г. Устава ООН. Однако процесс развития его содер­жания продолжается, и различные элементы этого принципа по-раз­ному закреплены в международном праве. Так, Устав ООН запрещает применение силы против территориальной неприкосновенности госу­дарств, и это рассматривается в качестве общего принципа неприкос­новенности.

Дальнейшим этапом в развитии данного принципа явилось приня­тие Заключительного акта СБСЕ/ОБСЕ, в ст. 4 Декларации принципов которого говорится: «Государства-участники будут уважать территори­альную целостность каждого из государств-участников. В соответствии с этим они будут воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава ООН, против территориальной целост­ности, политической независимости или единства любого государства-участника и, в частности, от любых таких действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой».

В целом, в ряде международно-правовых актов закрепляются и раз­виваются три основных положения, а именно: запрещение вооружен­ного вторжения на иностранную территорию, кроме строго определен­ных случаев; запрещение приобретения территории посредством угрозы силой или ее применения; запрещение военной оккупации иностран-

ной территории, кроме строго определенных случаев¹. Заключительный акт СБСЕ является самым многосторонним документом, в котором за­креплен принцип нерушимости границ государств. Статья 3 Деклара­ции принципов Заключительного акта гласит: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга... и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы. Они будут, соответственно, воздерживаться также от лю­бых требований или действий, направленных на захват и узурпацию части или всей территории любого государства-участника».

Данная формулировка позволяет давать довольно широкую интер­претацию принципа нерушимости границ, но основное его содержание можно свести к трем элементам:

■ признание существующих границ в качестве юридически уста­новленных в соответствии с международным правом;

■ отказ от каких-либо территориальных притязаний на данный момент и в будущем;

■ отказ от любых иных посягательств на эти границы, включая уг­розу силой или ее применение².

Вместе с тем «решение» косовской проблемы говорит о том, что меж­дународное сообщество стало на путь девальвации этих принципов.

В очаг межэтнической и межконфессиональной напряженности Ко­сово стало превращаться с конца 1980-х годов. В этот период начала на­растать активность албанских сепаратистов, вызвавшая ответные действия тогдашнего руководства в Белграде по наведению порядка путем «завин­чивания гаек». В частности, для края был отменен статус автономии, что стало одним из важных политических факторов разжигания сепаратиз­ма. Борьба между албанцами и сербами за национальную принадлежность края стала сердцевиной балканского кризиса в последнее десятилетие. Она была обусловлена стремлением первых, пользовавшихся мощной внешней поддержкой, обрести независимость и отчаянными попытками вторых удержать откалывающуюся «провинцию», имеющую для них глу­боко символическое значение и составляющую более 15% от государ­ственной территории Сербии.

Албанская община стала серьезно задумываться об отделении от Сер­бии силовым путем. Для этого была создана соответствующая военная структура — Армия освобождения Косово, аббревиатура которой на ал­банском языке звучит как УЧК. Это привело к ожесточенному военному противоборству, которое повлекло массовые жертвы и серьезные разру­шения. Подлили масла в огонь разгоравшегося конфликта обвинения, выдвинутые против сербской стороны, в хладнокровных убийствах мир-

' Всеобъемлющая международная безопасность: Справочник. М., 1990. С. 155. ² Там же. С. 156.

Hbix жителей албанской национальности. Эти обвинения во многих случа­ях не получили подтверждения при проведении независимой международ­ной экспертизы, однако сыграли свою отрицательную роль в качестве одного из доводов для оправдания вмешательства внешних сил в косов­ский конфликт. Это вмешательство приняло форму воздушной войны го­сударств—членов блока НАТО против Союзной Республики Югославии, которая началась в марте 1999 г. В июне того же года югославская армия была выведена из края, а в него вступили многонациональные вооружен­ные силы (KFOR), основу которых составляли военнослужащие стран НАТО.

Мировое сообщество постоянно пытается помочь в урегулировании рассматриваемого опасного конфликта с глубокими историческими кор­нями, но его деятельность пока малоэффективна, слишком много нако­пилось трудноразрешимых негативных проблем. В ноябре 2005 г. была создана группа международных посредников во главе с Марти Ахтисаа-ри — бывшим президентом Финляндии. Через два года он выдвинул план урегулирования, отражающий позицию США и их союзников. Перегово­ры по спорным вопросам, которые накапливались веками, предлагалось ограничить по времени, причем предлагался очень маленький срок — 120 дней. Суть этого плана заключалась в том, что если к заданному сро­ку сербы и албанцы, проживающие в Косово (косовары), не сумеют дого­вориться, то край получает независимость автоматически, но под между­народным контролем. После обнародования плана Ахтисаари состоялись переговоры между Белградом и Приштиной под патронажем трех посред­ников — США, ЕС и РФ — которые не привели конфликтующие стороны к согласию.

В русле этой линии 17 февраля 2008 г. парламент Косово в односто­роннем порядке объявил о независимости края. Это означает, что при принятии данного решения не было получено согласие Сербии, из соста­ва которой де-факто выводится спорная территория, а также междуна­родных организаций, отвечающих за безопасность и правопорядок в со­временном мире. Одностороннее провозглашение независимости также означает нарушение важнейших международно-правовых актов. К ним следует отнести резолюциюСЪ ООН № 1244, на основании которой в крае было введено внешнее управление, договоренности, достигнутые в кон­тактной группе по урегулированию косовского конфликта, Заключитель­ный Акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хель­синки 1975 г., в котором провозглашалась нерушимость государственных границ на нашем континенте. Таким образом, одностороннее провозгла­шение независимости наносит еще один серьезный удар по современно­му международному праву, которое гарантирует правопорядок и юриди­ческую составляющую обеспечения безопасности в современном мире, но в последние годы уже подвергается многим испытаниям.

Соединенные Штаты Америки выступили за безусловное признание независимости Косово, в котором они видят успешное завершение реали-

зации плана Ахтисаари. Сложнее обстоит ситуация с признанием независи­мости Косово в Европейском союзе. Эта проблема расколола данную орга­низацию.

Одной из первых стран, которая приветствовала провозглашение неза­висимости края, стала Франция. Сходную позицию занимают Германия и Словения, причем последняя в первой половине 2008 г. председательствует в ЕС. Всего около двадцати стран ЕС, по оценкам экспертов, готовы после­довать их примеру. И все же в Объединенной Европе есть и сомневающие­ся. К их числу относят Грецию, Испанию, Румынию, Кипр. Уже в первые часы после свершения обсуждаемого события однозначно негативную позицию заняло руководство Словакии. Страны, в которых существуют сепаратист­ские движения, опасаются, что признание односторонне провозглашенной независимости Косово послужит для них призывом к действию. И опасения уже подтвердились в первые часы после принятия косоварами так называе­мой декларации независимости: представители сепаратистов из Страны бас­ков (область на севере Испании) заявили, что рассматриваемое событие все­ляет в них большие надежды как важный международный прецедент.

⇐ Предыдущая234567891011Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: