Образование СНГ как реальность исторического процесса

Соглашение от 8 декабря 1991 г., Протокол к нему и Алма-Атинская Декларация, принятые 21 декабря 1991 г. в Казахстане, являются право­выми документами, свидетельствующими о факте «прекращения суще­ствования Союза Советских Социалистических Республик».

В заявлении руководителей Белоруссии, России, Украины от 8 де­кабря 1991 г. были определены основные причины распада СССР. К ним были отнесены: объективный процесс образования новых независимых государств на территории СССР; недальновидная политика союзного руководства (Центра), приведшая к глубокому экономическому и по­литическому кризису; возрастание социальной напряженности в обще­стве, развитие межнациональных конфликтов с многочисленными че­ловеческими жертвами.

В подписанном вместе с указанным выше заявлением Соглашении о создании СНГ были определены сферы совместной деятельности но­вых государств в рамках Содружества. Так, в ст. 3 Соглашения говорит­ся: «...Высокие Договаривающиеся Стороны признают, что к сферам их совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты СНГ, относятся:

■ координация внешнеполитической деятельности;

■ сотрудничество в формировании и развитии общего экономи­ческого пространства, общеевропейского и евразийского рын­ков;

■ сотрудничество в области таможенной политики;

■ сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологиче­ской безопасности;

■ сотрудничество в вопросах миграционной политики;

■ сотрудничество в борьбе с организованной преступностью».

Трудности образования СНГ. Сложность и противоречивость фор­мирования Содружества проявлялась с самого начала его возникнове­ния. Например, уже на одном из первых саммитов СНГ в Минске, про­шедшего в январе 1993 г., лидеры государств-членов делали заявления, в которых речь шла прежде всего об интересах их собственных стран, а ^не Содружества в целом.

«Впервые на столь высоком форуме рассматривалось положение в на­шей республике. Документы, принятые в Минске по итогам обсуждения воп­роса, являются историческими для судеб таджикского народа. Они дают

основания рассчитывать на скорейшую нормализацию обстановки в нашей республике».

Э. Ш. Рахмонов, Президент Таджикистана, 1993

«Результаты существования СНГ налицо. Еще никогда с таким уваже­нием друг к другу, с таким понятием достоинства друг друга не встречались главы государств и главы правительств. Главный итог встречи — это учреж­дение Межгосударственного банка, нахождение формулы, по которой бу­дет работать этот банк. Если упростятся расчеты, торговля, то улучшение должны почувствовать все. Устав СНГ достаточно гибок. На совещании в Минске найден подход, который учитывает различные мнения, различные внутренние состояния государств СНГ».

С. С. Шушкевич, Председатель Верховного Совета Белоруссии, 1993

«Позиция Молдовы осталась неизменной: делегация республики обсуж­дала только экономические проблемы и не проявляла интереса к полити­ческим и военным вопросам».

М. И. Снегур, Президент Молдовы, 1993

«Содружество, наконец, поняло: главное в жизни независимых госу­дарств — равноправное экономическое сотрудничество, а не поиски поли­тических решений. Этим объясняется и то, что Украина не подписала Устав СНГ. А само Содружество Украина не разваливала и не будет разваливать, а будет делать конкретные шаги к интеграции в экономике, к сотрудниче­ству с другими государствами. Оно не является ошибкой и при нормальной работе, с одной стороны, не противоречит генеральным курсам народов на независимость, а с другой — не является также единственным спасением от возможного конфронтационного развития, нужно развивать двусторонние связи».

Л. М. Кравчук, Президент Украины, 1993

В принятых документах тоже чувствуется эта двойственность. Так, Протокол Об осуществлении в 1992 году централизованных закупок по импорту продовольствия, сельскохозяйственного сырья, материалов и средств защиты растений, предусмотренных в Продовольственном со­глашении», принятый на заседании Совета глав правительств; Согла­шение о координации межгосударственных отношений в области элект­роэнергии; Соглашение о координационных органах железнодорожного транспорта СНГ; Соглашение о регулировании взаимоотношений госу­дарств Содружества в области торгово-экономического сотрудничества в 1992 году, подписанное 8-14 февраля 1992 г., отражают явную тенден­цию к интеграции, представляют собой попытки совместного решения трудных проблем. Но в то же время в Соглашении о возвращении культур­ных и исторических ценностей государствам их происхождения от 14 фев-

паля 1992 г., подписанном на заседании Совета глав государств, нагляд­но прослеживаются тенденции к размежеванию.

Практика прошедших лет показала, что принятые декларации не отвечали ни действительным намерениям, ни реальным возможностям руководителей стран Содружества. Большинство пунктов соглашений так и остались на бумаге, а по некоторым вопросам расхождения в по­зициях государств СНГ не только не удалось сгладить, но они стали еще острее. Некоторые страны в Содружестве видели вариант Европейско­го сообщества, другие предполагали, что СНГ может действовать эф­фективно лишь при наличии Центра или центров власти, решения ко­торых имеют обязательную силу для участников соглашения. Третьи во­обще считали, что основная задача образования СНГ — оформление «бракоразводного процесса» (по выражению Кравчука).

Значение формирования СНГ. Образование СНГ — необходимая ре­альность исторического процесса взаимодействия и сотрудничества наций бывшего тоталитарного государства, выразившаяся в попытке сохранить в иных организационных и экономико-правовых формах политические, экономические, культурные и другие связи между наци­ями. Достигнутые межгосударственные договоренности способствова­ли развитию новых форм сотрудничества под определенным совмест­ным скоординированным контролем и способствовали в известной сте­пени уменьшению отрицательных последствий системного кризиса.

2.3. Проблема правопреемства в отношении бывшего СССР

Ситуацию распада СССР международное право оценивает как раз­деление (распад) государства, в результате которого его государствами-преемниками, т.е. носителями прав и обязательств государства-пред­шественника, становятся новые субъекты международного права, об­разовавшиеся на территории последнего. Соответственно, такими правопреемниками были все бывшие союзные республики. Однако так не считали Эстония, Литва и Латвия. Первыми, в августе 1991 г., про­возгласив свою независимость, они еще до создания СНГ, в ноябре 1991 г., утверждали, что «юридически они не входили в состав СССР и поэтому не являются государствами-преемниками». Исходя из этих и Других позиций, они полностью отмежевались от всех структур, дей­ствовавших в то время.

В результате наследие бывшего СССР должны были принять на себя 12 бывших союзных республик, из которых 11 фактически, но не юри­дически, стали учредителями СНГ. Грузия только в декабре 1993 г. стала Участником, а точнее — членом Содружества, однако присоединилась ко всем основным соглашениям, касающимся правопреемства, подпи­санным в рамках СНГ.

Правопреемство в мировой практике. Регулирование правопреемства в действующем международном праве основано на положениях Венской конвенции «О правопреемстве государств в отношении международных договоров» 1978 г., вступившей в силу только в 1996 г. Тем не менее ос­новные ее положения по состоянию на 1991 г. были признаны в каче­стве международного обычая, в связи с чем вопросы правопреемства республик бывшего СССР можно считать подпадающими под ее дей­ствие.

Правопреемство государств — результат изменения суверенитета над определенной территорией. В случае если политические изменения не приводят к существенному изменению суверенитета, новое образова­ние считается государством-продолжателем, а не государством-преем­ником.

Сущность государства-преемника определяется механизмом право­преемства. В международном праве существует два механизма право­преемства: континуитет — автоматическое наследование (применяет­ся во всех случаях «отделившихся государств») и tabula rasa — право выбора (применяется в случаях «новых независимых государств»).

Механизм континуитета концептуально представляет собой своего \ рода автоматический переход международных договоров государства-предшественника на государство-преемник.

Континуитет России. Таким образом, фактическое (политическое) решение вопроса о правопреемстве странами СНГ договоров СССР было следующим:

■ Россия в роли прямого продолжателя СССР заменила его во всех международно-правовых отношениях;

■ балтийские республики — Латвия, Литва и Эстония — были при­знаны восстановившими свою первоначальную независимость, в связи с чем вопрос о правопреемстве в их случае вообще не под­нимался — правовое существование балтийских республик про­должилось на том уровне, на котором оно было прервано в мо­мент их включения в состав СССР;

■ Украина и Белоруссия продолжили свою международную пра­восубъектность, объем которой расширился;

■ остальные девять республик были признаны государствами-пре­емниками, отделившимися от первоначального государства. При этом в силу положений Алма-Атинской Декларации их потен­циальное право воспользоваться механизмом tabula rasa не рас­сматривалось, т.е. они автоматически были признаны «отделив­шимися государствами».

Юридический факт признания континуитета России в значитель­ной степени проявился в отношении международных договоров СССР:

Россия продолжала осуществлять предусмотренные в договорах права и обязательства бывшего СССР, о чем нотой МИД РФ от 13 января 1992 г. были уведомлены все государства. В силу своего исключительного ста­туса Россия автоматически стала стороной всех действующих догово­ров, среди которых были такие, которые представляли интерес и для других государств — бывших союзных республик. Одним из них был Договор об обычных вооруженных силах в Европе (Договор ОВСЕ). Он яв­лялся первым документом, в отношении которого было принято совме­стное заявление и подписано соглашение в рамках СНГ (оба от 15 мая 1992 г.), регулирующее все вопросы дальнейшего осуществления прав и обязательств бывшего СССР, вытекающих из Договора.

Долг и собственность СССР. В связи с распадом СССР особо слож­ными были вопросы правопреемства в отношении внешнего государ­ственного долга и государственной собственности СССР, прежде всего собственности за границей. Об этом свидетельствуют и соглашения, и решения, принятые государствами—участниками СНГ.

Предвосхищая распад СССР, ибо уже к концу 1991 г. стало очевид­ным, что Советский Союз как государство доживает свои последние дни, представители семи ведущих стран-кредиторов в октябре—ноябре 1991 г. встретились в Москве с уполномоченными союзных республик. Встре­ча имела своей целью решение вопроса внешних долгов СССР. Креди­торы были заинтересованы в том, чтобы обязательства Советского Со­юза по внешним долгам перешли к государствам-преемникам и чтобы те в полной мере гарантировали их выполнение.

В ходе московской встречи были подписаны Меморандум о взаимо­понимании относительно долга иностранным кредиторам Союза Совет­ских Социалистических Республик и его правопреемников от 28 октяб­ря 1991 г. и Коммюнике от 24 ноября 1991 г., в которых были изложены взаимные обязательства сторон.

В Меморандуме был сформулирован основополагающий принцип выплаты внешнего долга СССР его преемниками — принцип солидарной ответственности. «Стороны, — говорилось в этом документе, — объяв­ляют себя солидарно несущими ответственность за долг без ущерба для первоначальных контрактов». Это означало, что преемники все вместе и каждый в отдельности несут ответственность за весь долг, всю сумму, и любое невыполнение условий по его обслуживанию автоматически приведет к прекращению кредитования для всех и каждого отдельно взятого государства-преемника. И если одно из этих государств оказы­вается не в состоянии выплачивать свою долю долга, то остальные парт­неры по Меморандуму должны были взять на себя обязательства по по­гашению этой доли.

4 декабря 1991 г. был подписан Договор о правопреемстве в отноше-чии внешнего государственного долга и активов Союза ССР, явившийся

правовой базой для раздела активов и пассивов СССР. В нем были оп­ределены соответствующие «доли» дол га каждой бывшей советской рес­публики.

30 декабря 1991 г. в рамках СНГ было заключено Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности быв­шего Союза ССРзарубежом. В этом соглашении государства-участники взаимно признали, что «каждое из них имеет право на соответствую­щую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом и будет способствовать реализации этого права» (п. 1). Было решено также создать «межгосударственную комиссию по выработке критериев и принципов в отношении распределения всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом».

В ст. 1 этого Соглашения дается определение государственной соб­ственности СССР за рубежом: «Предметом рассмотрения настоящего Соглашения является движимая и недвижимая собственность бывшего Союза ССР за пределами его территории и инвестиции, находящиеся за рубежом, которые имелись на момент правопреемства во владении, пользовании и распоряжении бывшего Союза ССР, его государственных органов и иных структур общесоюзного значения, находившихся под его юрисдикцией и контролем». В соответствии с Соглашением вся эта соб­ственность подлежала разделу в тех же долях, что и государственный долг СССР: Азербайджан — 1,64%; Армения — 0,86; Беларусь — 4,13; Казах­стан — 3,86; Кыргызстан — 0,95; Молдова — 1,29; Российская Федера­ция — 61,34; Таджикистан — 0,82; Туркменистан — 0,70; Узбекистан — 3,27; Украина — 16,37%. Совокупная доля Грузии, Латвии, Литвы и Эсто­нии, составляющая 4,77%, Соглашением не затрагивается.

Кризисная ситуация, существовавшая практически во всех странах СНГ в тот период, не позволила многим из них проводить выплаты по долгам, поэтому на основе соответствующих двусторонних соглашений России со странами СНГ произошел своеобразный обмен долга на соб­ственность — Россия взяла на себя обязательство выплатить все совет­ские долги, а постсоветские государства отказались в ее пользу от соб­ственности СССР за рубежом.

Правопреемство в отношении вооружений. Собственностью бывшего СССР особого рода являлся военный потенциал, в том числе ядерное оружие. В связи с этим не случайно уже в учредительных документах СНГ для внесения ясности в этот вопрос было четко сказано об уста­новлении единого контроля за ядерным оружием и военно-стратеги­ческим пространством.

В Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 г. Беларусь, Казахстан, Россия и Украина, «подтверж­дая свою приверженность нераспространению ядерного оружия, стре­мясь к ликвидации всех ядерных вооружений, желая содействовать

укреплению международной стабильности»,- обязались не передавать «кому бы то ни было ядерное оружие или другие взрывные устройства и технологии, а также контроль над такими ядерными и взрывными уст­ройствами ни прямо, ни косвенно; равно как никоим образом не помо­гать, не поощрять и не побуждать какое-либо государство, не обладаю­щее ядерным оружием, к производству или к приобретению каким-либо иным способом ядерного оружия или других ядерных взрывных уст­ройств, а также контроль над таким оружием или взрывным устрой­ством» (п. 2 ст. 1). Тем самым они приняли всю ответственность как «ядерные» державы в соответствии со ст. 1 Договора о нераспростране­нии ядерного оружия 1968 г. Государства—участники Соглашения под­твердили обязательство о неприменении ядерного оружия первыми и о совместной выработке политики по ядерным вопросам.

В целом Соглашение говорило о том, что на Россию ложится ответ­ственность быть продолжательницей прав и обязательств СССР в каче­стве «ядерного» государства. Это выражалось в порядке принятия ре­шения о необходимости применения ядерного оружия, находящегося натерриториях Республики Беларусь и Украины, «Президентом РСФСР на основе процедур, разработанных совместно государствам и-участни­ками» (ст. 4). Таким образом подчеркивались две вещи: во-первых, по­степенная полная ликвидация ядерного оружия натерриториях Респуб­лики Беларусь и Украины; во-вторых, роль Президента России в при­нятии решения о применении ядерного оружия, а также то, что Республики Беларусь и Украина «обязуются присоединиться к Догово­ру о нераспространении ядерного оружия 1968 года в качестве "неядер­ных" государств и заключить с Международным агентством по атом­ной энергии (МАГАТЭ) соответствующее соглашение о гарантиях».

Эти положения (правда, с некоторыми дополнениями, например, о том, что решение о необходимости применения ядерного оружия дол­жно приниматься Президентом Российской Федерации не только по согласованию с главами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Украины, но и по результатам консультаций с главами государств—уча­стников Содружества; Украина обязана полностью уничтожить ядер­ное оружие, размещенное на ее территории, до конца 1994 г.) были зак­реплены в Соглашении между государствами—участниками Содружества Независимых Государств по Стратегическим силам от 30 декабря 1991 г. В этом соглашении сторонам и-участникам и подтверждалась необходи­мость объединенного командования Стратегическими силами и сохра­нения единого контроля над ядерным и другими видами оружия массо­вого уничтожения Вооруженных Сил бывшего Союза ССР. Это был важ­ный шаг в решении дальнейшей судьбы ядерной военной мощи СССР, но неполный.

23 мая 1992 г. был подписан Лиссабонский протокол к Договору меж­ду СССР и США о сокращении и ограничении стратегических наступа­тельных вооружений, заключенному в 1991 г. Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина еще раз подтвердили свои обязательства оставить ядерное вооружение бывшего СССР «под безопасным, строгим и на­дежным контролем единого объединенного командования». Республи­ка Беларусь и Украина подтвердили свои обязательства в возможно ко­роткий срок присоединиться к Договору о нераспространении ядерно­го оружия в качестве «неядерных» государств.

Окончательно в юридическом плане вопрос был исчерпан с приня­тием Решения от 6 июля 1992 г. об участии государств—участников Со­дружества в Договоре о нераспространении ядерного оружия. Оно состо­яло из двух пунктов.

1. Государства—участники Содружества как государства-правопре­емники СССР поддерживают Российскую Федерацию в том, чтобы она продолжила участие бывшего СССР в Договоре о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, обладающего ядерным оружи­ем, включая осуществление функций депозитария Договора.

2. Государства—участники Содружества, кроме Российской Федера­ции, присоединятся к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государств, не обладающих ядерным оружием, и примут необ­ходимые действия в соответствии с их конституционной практикой.

Из Решения вытекало, что единственным государством, имеющим ядерное оружие на территории бывшего СССР, будет Российская Феде­рация. Обстоятельства, послужившие основой принятия такого реше­ния, были разными. В их числе, безусловно, сыграло роль то, что наи­большая часть ядерного потенциала была размешена именно на терри­тории России, и, конечно же, Россия являлась тем государством, которая в силу всех факторов могла нести тяжелую ответственность «ядерной» державы.

Проблема химического оружия. Что касается другого вида оружия массового поражения, в частности химического, имевшегося в значи­тельном количестве в арсеналах СССР, то этот вопрос был решен отно­сительно легко. Дело в том, что все объекты по хранению и производ­ству химического оружия были размещены на территории Российской Федерации, что в некоторой степени предопределило решение этого вопроса. По Соглашению между государствами—участниками Содруже­ства Независимых Государств в отношении химического оружия от 15 мая 1992 г. государства—участники СНГ, признавая, «что химическое ору­жие создавалось как часть единого стратегического потенциала бывше­го Союза ССР в интересах безопасности входивших в него республик», преисполненные «решимости продолжать действовать с целью скорей-

шего запрещения разработки, производства, накопления запасов, при­менения химического оружия и его уничтожения», подтверждая обяза­тельства бывшего Союза ССР по Женевскому протоколу от 17 июня 1925 г., согласились с тем, что Российская Федерация возьмет на себя вы­полнение обязательств, вытекающих из этого Протокола, с подтверж­дением оговорок в отношении возможного ответного применения хи­мического оружия, сделанных 5 апреля 1928 г. при сдаче на хранение ратификационной грамоты. Остальные же государства—участники Со­дружества, на территории которых нет химического оружия, рассмот­рят возможность присоединения к Женевскому протоколу без огово­рок в отношении «прав ответного применения химического оружия». Все стороны Соглашения обязались придерживаться объявленного быв­шим СССР в 1987 г. решения о прекращении производства химическо­го оружия, а РФ, кроме того, брала на себя обязательства по уничтоже­нию химического оружия с учетом своих реальных возможностей и в соответствии с международными соглашениями.

Вопросы для обсуждения

1. Почему Устав СНГ называют юридическим каркасом Содружества?

2. Какие три документа составляют Учредительный акт СНГ? Дайте их характеристику.

3. Почему образование Содружества Независимых Государств следует счи­тать наиболее важным событием на постсоветском пространстве после распада СССР?

4. Каковы причины двойственности позиции государств—членов СНГ в отношении формирования и развития Содружества?

5. Дайте характеристику основных сфер совместной деятельности госу­дарств—членов СНГ.

6. Как произошло урегулирование проблемы правопреемства в отноше­нии внешнего долга Советского Союза?

7. Как был решен вопрос о ядерном арсенале СССР?

Рекомендованная литература

Густое В. А., Манько В. X. Россия — СНГ: Сотрудничество во имя развития и прогресса. М.; СПб.: Изд-во АВОК Северо-Запад, 2007. Гл. 1.

Дубинин Ю. В. Как Украина стала безъядерным государством // Междуна­родная жизнь. 2004. № 1. С. 86-103; № 2. С. 78-95.

Заявление глав государств Республики Беларусь, РСФСР, Украины (Минск, 8 декабря 1991 г.) // Содружество. Информационный вестник Совета глав госу­дарств и Совета глав правительств СНГ. 1992— № 1. С. 5-11.

Косое Ю. В., Торопыгин А. В. Содружество Независимых Государств. СПб.: Знание, 2006. С. 19-28.

Куртов А. Мифология СНГ// Свободная мысль. 2007. № 4. С. 82-94.

Новые демократии и/или новые автократии?: Материалы «круглого стола» / А. Ю. Мельвиль, В. М. Сергеев, А. И. Никитин // Полис. 2004. № 1. С. 169-177.

Правопреемство государственной собственности бывшего Советского Со­юза: Сборник основных документов по вопросу правопреемства в отношении договоров, представляющих взаимный интерес, государственной собственно­сти, государственных архивов, долгов и активов бывшего Союза СССР. М.: Меж-дунар. отношения. 1996. С. 9-33.

Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному в г. Минске Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР), Украиной (Алма-Ата, 21 декабря 1991 г.)//Содружество. Информа­ционный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 1.С. 5-7.

Современные международные отношения и мировая политика / Отв. ред. А. В. Торкунов. М.: Просвещение МГИМО, 2004. С. 832-837.

Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск 8 декабря 1991 г.) // Содружество. Информационный вестник Совета глав госу­дарств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 1. С. 3—8.

Глава 3

⇐ Предыдущая12345678910Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: