 |
Местные бюджеты как основа выступления муниципальной собственности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
|
|
|
|
Муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).
Согласно статье 14 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Таким образом, формирование каждого местного бюджета обусловлено важнейшей задачей - финансовым обеспечением реализации полномочий местного самоуправления на территории муниципального образования. Эти полномочия в соответствии с законодательством тесно связаны с решением вопросов местного значения, а также с реализацией переданных органами государственной власти отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления.
Закон 2003 г. четко устанавливает 5 видов муниципальных образований. Однако число уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной власти. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней:
- бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Часть 1 ст. 52 Закона указывает, что каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Между тем пока в Российской Федерации из 11599 муниципальных образований местные бюджеты имеют лишь немногим более 10000. Произошло это потому, что в ряде субъектов Федерации отказались от разработки консолидированных бюджетов районов, включавших бюджеты поселковых и сельских образований, и перешли к подготовке единого районного бюджета. Объяснялась такая мера необходимостью отхода от разработки многочисленных, но маломощных, со слабой доходной базой местных бюджетов и переходом к укрупненным бюджетам с устойчивой доходной базой.
|
|
|
Нормы Закона 2003 г., устанавливающие экономическую основу местного самоуправления, могут быть действенными только совместно с соответствующими нормами БК РФ и НК РФ. Законопроекты об изменениях и дополнениях в БК РФ и НК РФ находятся на рассмотрении в Государственной Думе.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Между тем в настоящее время можно отметить тревожную тенденцию в современном развитии местного самоуправления - это усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.
Представляется, что в современный период необходимых предпосылок для исправления положения не создано. Значительное расширение социальных функций местного самоуправления, многие из которых реализовывались ранее предприятиями и организациями за счет своих ресурсов и объектов социальной сферы, не привело к адекватному перераспределению средств в пользу органов местного самоуправления. Действующее федеральное законодательство хотя и предоставило органам местного самоуправления право самостоятельного формирования своих бюджетов и за счет их доходной части решения социальных задач, однако объем и направления движения финансовых потоков для наполнения этой доходной части органам местного самоуправления оказались неподконтрольны.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.
|
|
|
Новый Закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Эти нормы отражают положения БК РФ. Так, ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относит:
- установление порядка формирования доходов и расходов местных бюджетов;
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов;
- утверждение и исполнения бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.
В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
Органы местного самоуправления имеют право регулировать все вопросы бюджетного процесса, распределения доходов и разграничения полномочий по осуществлению расходов между различными местными бюджетами, определения условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов и определения порядка осуществления муниципальных заимствований.[32]
Основную характеристику бюджета составляют: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
Ответственный за подготовку проекта бюджета орган местного самоуправления выносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение представительного органа местного самоуправления в срок, определенный муниципальными правовыми актами.
Новый Закон ввел норму, в соответствии с которой органы местного самоуправления представляют федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации сведения об исполнении местных бюджетов, т.е. органы местного самоуправления должны отчитываться перед государственными органами. Такое положение не соответствует ст. 132 Конституции РФ. Представляется, что такое требование можно применить только в части финансирования отдельных государственных полномочий. Отчет об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления должны представлять населению муниципального образования через публичные слушания и средства массовой информации.
|
|
|
В местных бюджетах раздельно учитываются доходы и расходы, направленные на решение вопросов местного значения и субвенции, предоставленные органами государственной власти для выполнения отдельных государственных полномочий.
Статья 36 БК РФ выделяет 2 основных момента:
1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;
2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. уточняет, что должны быть обнародованы сведения о численности и фактических затратах на денежное содержание муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений. Представляется, что данная норма весьма справедлива, так как жители муниципальных образований, т.е. налогоплательщики, имеют право знать, на что расходуются уплаченные ими налоги и сборы.
Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного органа власти либо между представительным и исполнительным органами местного самоуправления.
В средствах массовой информации публикуются утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность информации о решениях представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.
Особое значение принципа гласности в сфере бюджетно-правового регулирования объясняется еще и тем, что в соответствии со ст. 11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных БК РФ.
Согласно ст. 69 БК РФ, которая содержит исчерпывающий перечень форм расходов бюджетов. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению; бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств); субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам; кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; кредитов иностранным государствам; средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.
|
|
|
Все органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований. БК РФ предусматривает, что органы местного самоуправления, а также муниципальные заказчики должны вести реестры закупок. При этом под реестром закупок следует понимать документ, содержащий в себе перечень приобретенных товаров (работ, услуг) и оплаченных за счет бюджетных ассигнований (ст. 73).
Основной принцип реформы в отношении разграничения расходных обязательств состоит в том, что уровень власти, который устанавливает обязательство, должен обеспечить финансами его исполнение. Таким образом, комментируемая часть предусматривает два пути финансирования расходных полномочий муниципальных образований: первый - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на финансирование вопросов местного значения через фонды финансовой поддержки муниципальных образований; второй - выделение субвенций из федерального или региональных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Финансовое обеспечение в любом случае остается за уровнем, установившим данное обязательство. Данные схемы обеспечивают как автономию бюджетов в формировании своих расходов, так и их защиту от необеспеченных мандатов.[33]
Новый Закон в развитие п. 2 ст. 132 Конституции РФ содержит четкий механизм, который регулирует финансовые отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти по вопросу обеспечения переданных государственных полномочий. При этом финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий из доходов местных бюджетов не допускается. Вместе с тем в соответствии с ч. 5 ст. 19 Закона 2003 г. органы местного самоуправления на добровольной основе имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
|
|
|
Согласно нормам Закона 2003 г. к собственным доходам местных бюджетов относятся все доходы бюджета, кроме субвенций. Также Закон 2003 г. в собственную доходную часть местного бюджета включил финансовую помощь. Финансовая помощь - помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств (ст. 44 БК РФ).
Также в зависимости от способов формирования представительных органов местного самоуправления создаются преимущества в формировании доходной базы одних муниципальных районов перед другими муниципальными районами. Принудительное изъятие доходов поселений в виде субвенций в бюджеты муниципальных районов нарушает принцип равенства бюджетных прав муниципальных районов.
Предоставление субвенций из бюджетов поселений, с одной стороны, не позволяет обеспечить самостоятельную бюджетную политику поселений, а с другой - ставит финансирование расходов бюджетов муниципальных районов в прямую зависимость от эффективности формирования доходной части бюджетов поселений. В то же время на бюджеты муниципальных районов возложена обязанность по выравниванию бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений.
|
|
|
