 |
Особенности участия органов местного самоуправления в отношениях, возникающих из причинения вреда
|
|
|
|
ГК РФ как основной закон, призванный регулировать рыночные отношения, утвердил равенство органов местного самоуправления с иными участниками гражданских отношений - гражданами и юридическими лицами. В первую очередь это означает отказ органов местного самоуправления от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким как равенство участников гражданско - правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита.
Любое участие органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ними, и это, естественно, не может не отражаться на его гражданской правоспособности.
Муниципальное образование, являясь участником частноправовых и публично - правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов.
Вся эта проблема в наибольшей степени проявляется, когда муниципальное образование не в состоянии исполнить надлежащим образом принятые на себя обязательства гражданско-правового характера и возникает необходимость применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства или на какое-либо иное государственное имущество. Применение подобных гражданско-правовых мер в отношении государства всегда связано с вторжением в одну из сфер публичных отношений - бюджетную.
|
|
|
До недавнего времени иски, предъявлявшиеся к муниципальному образованию из-за невыполнения договорных или внедоговорных (деликтных) обязательств, рассматривались и решения по ним выносились в соответствии с нормами гражданского права; при этом судебные органы, как правило, не задумывались, каким образом будут исполняться принятые ими решения. Эти проблемы были полностью возложены на взыскателей и судебных исполнителей, которые в конечном счете столкнулись с трудноразрешимой проблемой: с одной стороны, есть ГК РФ с нормами об ответственности муниципальному образованию и решение суда о взыскании денежных средств, а с другой стороны, нет возможности обратить взыскания на денежные средства муниципального бюджета или на какое-либо иное муниципальное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве.
На преодоление конкуренции публично - правовых и гражданско - правовых норм в этом вопросе существенно отразилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, который упорядочил процесс принятия и учет муниципальным образованием обязательств, по которым предполагаются расходы соответствующего бюджета, а также ввел такое понятие, как иммунитет бюджета. Последний представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта, предусматривающего:
- возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
- возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания органами государственной власти или органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.[45]
|
|
|
По существу, ответственности муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности по своим обязательствам в гражданских правоотношениях до настоящего времени уделялось недостаточно внимания, хотя в целом вопрос о гражданско-правовой ответственности остается дискуссионным среди наших правоведов. Не раскрывая сути разных точек зрения в данной полемике, хотелось бы остановиться только на одной из них, высказанной А.Е. Сухановым: гражданско-правовая ответственность - одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего.
Очевидно, что в случае, когда муниципальное образование оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к муниципальному образованию, а направлены на конкретный муниципальный орган или иное лицо, уполномоченное выступать от его имени. Это вытекает из особой формы представительства муниципального образования в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем данную множественность представителей в договорных отношениях, в свою очередь, можно разделить на тех лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в гражданском обороте, и лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. Поэтому в практической сфере часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично - правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить то, что указано в судебном решении.[46]
|
|
|
Иногда складывается такая ситуация, не свойственная гражданско - правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права – орган местного самоуправления - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования.
Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст. 1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта. Поэтому к указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств муниципального бюджета, который является органом местного самоуправления и выступает в суде от имени казны муниципального образования по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений.[47]. Участие данного органа предусматривается п. 10 ст. 158 БК РФ. Но здесь мы опять видим, что, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган местного самоуправления является главным распорядителем; во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны муниципального образования из средств муниципального бюджета. А это означает не безусловную ответственность муниципального образования по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа муниципального образования, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели. Поэтому ответственность муниципального образования в этом случае ограничивается частью бюджетных средств, находящихся в распоряжении соответствующего органа муниципальной власти как главного распорядителя.[48]
|
|
|
По искам, предъявляемым к муниципальным образованиям по иным основаниям, можно предположить, что вопрос о привлечении к процессу уполномоченного органа будет зависеть от существа предъявляемого требования и того уполномоченного лица, в чьем фактическом ведении находится истребуемое имущество или обязанность совершить определенные действия.
Ввиду сложности правильного определения органа, который может выступить в качестве ответчика и реально возместить убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, возникла потребность в разъяснении, которое было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Также, в п. 12 указанного Постановления говорится, что "ответчиком по такому делу должны признаваться … соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа".
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.
Надо заметить, что разъяснение касается только вопроса о возмещении убытков указанными органами, и остается непонятным, обязан ли суд во всех случаях определять и привлекать к делу орган, который может от имени муниципального образования выступать в качестве ответчика.
По мнению Е.А. Суханова, "это разъяснение сделано применительно к требованиям о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий или бездействия государственных или муниципальных органов (ст. 16 ГК), поскольку и здесь ответчиками выступают не сами эти органы, а соответствующие публично - правовые образования, а потому имеет общее значение для случаев имущественной ответственности последних".[49]
Однако судебная практика показывает, что суды не всегда следуют указанным разъяснениям и, не вникая в проблему практической реализации принятого решения, продолжают возлагать ответственность непосредственно на орган местного самоуправления.
|
|
|
Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью юридических лиц, вызывает необходимость создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы возможных кредиторов. В этой связи ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность собственника, то есть муниципального образования, по долгам созданных им лиц. Однако условия наступления субсидиарной ответственности муниципального образования зависят от вида юридического лица и ограниченного вещного права на переданное ему имущество.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам в гражданском обороте. Субсидиарная ответственность собственника имущества - муниципального образования - наступает только в случае недостаточности имущества у данного предприятия при его банкротстве. При этом возникает нетипичная для других юридических лиц ситуация. С одной стороны, согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе каким-либо способом распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом, а с другой, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся в его распоряжении имуществом. С учетом того, что право собственности на имущество принадлежит государству, получается, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается по своим обязательствам имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту.
Рассматривая, вопрос о субсидиарной ответственности муниципального образования необходимо учитывать и специфику плюралистической модели участия государства в гражданских правоотношениях.
Законодатель в ст. 113, 114, 115, 120 ГК РФ, говоря об ответственности муниципального образования по обязательствам созданных им лиц, использует понятие "собственник".
На вопрос об ответственности муниципального образования, принято говорить об ответственности казны. Причем казна не является каким-либо юридическим лицом ни в публично - правовых, ни в частноправовых отношениях, а представляет собой определенное имущество. В работах российских и советских правоведов можно встретить мнение о необходимости признания казны отдельным субъектом права. Это обосновывается тем, что под казной понимается само государство. Такой точки зрения придерживался Д.И. Мейер: "Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной".
Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда, а также в статье 97 БК РФ. Причем определения казны, даваемые в ГК РФ и в БК РФ, не совпадают.
Часто, на практике более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов муниципального образования остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Что касается иного имущества, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, то в законодательстве не содержится даже примерного его перечня. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество муниципального резерва, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., то есть имущество, которое имеет, прежде всего, социально - политическое, экономическое, стратегическое значение для муниципального образования при осуществлении им своих публичных функций. Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания.
Подводя итог вышесказанному, хочется подчеркнуть, что муниципальное образование, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус муниципального собственника. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов муниципального образования. Без этого, на наш взгляд, в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство.
Заключение
На основе проведенного исследования можно сформулировать некоторые выводы.
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, объектами муниципальной собственности, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.
Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.
Так как основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе муниципальной собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальной собственностью. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.
Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В отличие от муниципального образования, его органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами. При этом организационно - правовой формой юридического лица - органа местного самоуправления (как и органа государственной власти) - является учреждение, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти соответствуют определению одного из видов учреждений как организационно - правовой формы юридического лица: согласно статье 120 ГК Российской Федерации учреждением является юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера, т.е объектом муниципальной собственности.
Анализируя гражданско-правовой статус муниципальных образований и органов местного самоуправления, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности в качестве объектов муниципальной собственности и субъектов гражданского права.
От имени муниципального образования согласно пункту 2 статьи 125 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с частью 4 статьи 209 ГК Российской Федерации может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу".
Такое толкование гражданско-правового статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления представляется неточным. При осуществлении прав собственности на муниципальное имущество орган местного самоуправления выступает не как "другое юридическое лицо", которому муниципальное образование передало муниципальную собственность в доверительное управление.
Наличие или отсутствие у органов местного самоуправления, обращающихся в суд от имени муниципальных образований, прав юридического лица не имеет никакого юридического значения. В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в статью 22 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающую наличие у органов местного самоуправления прав юридического лица как условие его процессуальной правосубъектности.
Регистрация органов местного самоуправления, как объекта муниципальной собственности, в качестве юридических лиц может осуществляться на основании положений о них как об органах местного самоуправления при условии, что в этих положениях будут содержаться все сведения, которые должны содержаться в уставах юридических лиц, созданных в организационно - правовой форме учреждений в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.
Кроме этого, также допустима, регистрация органов местного самоуправления (например, представительного и исполнительного), в качестве юридических лиц на основании уставов муниципальных образований, если специальные положения об этих органах местного самоуправления не утверждаются, а устав муниципального образования содержит все необходимые в соответствии с ГК РФ для их государственной регистрации в качестве юридических лиц сведения. Остается неясным лишь, что понимать под законом, указанным в статье 52 ГК РФ, который устанавливает случаи, когда юридическое лицо может действовать на основании положения об организациях данного вида.
Муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со ст. 124 ГК РФ. Такая аналогия обусловлена их статусом муниципального собственника имущества, в том числе денежных средств.
В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами в форме учреждений, поскольку цели деятельности органов местного самоуправления соответствуют формулировке ст. 120 ГК РФ, в которой учреждением названо юридическое лицо, созданное собственником для осуществления, в частности, управленческих функций некоммерческого характера.
|
|
|
