Понятие гражданской правосубъектности муниципальной собственности

Большей частью отношений, возникающих между субъектами права, являются гражданско-правовые отношения. ГК РФ определяет в качестве субъектов гражданских правоотношений не только физические и юридические лица, но и такие специальные субъекты, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования- объекты муниципальной собственности в гражданском праве. Согласно ст. 124 ГК РФ "муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами". Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления. Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Данные правовые явления возникают в результате того, что действующее федеральное и местное законодательство предусматривает возможность органов местного самоуправления являться юридическими лицами.

В соотвествии со ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Иные органы местного самоуправления согласно данному Закону определяются уставом муниципального образования и обычно являются коллегиальными, исполнительными органами.

В уставах многих муниципальных образований, например в уставах городов Барнаула, Ставрополя, Астрахани, Брянска, Воронежа, помимо органов местного самоуправления юридическими лицами могут являться и их структурные подразделения, как объекты муниципальной собсчтвенности. Это порой приводит даже к такому абсурду, когда одно структурное подразделение органа местного самоуправления затевает судебную тяжбу с другим структурным подразделением, то есть получается, что муниципальное образование судится само с собой, так как все структурные подразделения органов местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Структурные подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления, они являются лишь составной их частью и, следовательно, не могут быть юридическими лицами, так как Федеральный закон о местном самоуправлении не предусматривает у структурных подразделений органов муниципальной власти возможности быть юридическими лицами.[12]

В соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то определенной организационно-правовой форме, так как без определения такой формы не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Данный правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении, иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги), орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения, от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления, как субъекта гражданского права.[13]

При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Например, департамент по градостроительству одного из муниципальных образований оказывает платные услуги по осуществлению проектных работ или комитет по управлению имуществом сдает в аренду муниципальное имущество. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана... Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов...". Такие ограничения установлены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 25.05.1995, согласно которому запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Поэтому, как правильно написано в п. 18 информационного письма Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" от 30.03.1998, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Данное положение антимонопольного законодательства нужно толковать в узком смысле, понимая под функциями хозяйствующего субъекта осуществление производственной деятельности. Если же хозяйственную деятельность трактовать широко, то получится, что муниципальное образование, которое действует через свои органы, не имеет права, например, сдавать муниципальное имущество в аренду. Следовательно, осуществление органами муниципальной власти непроизводственной хозяйственной деятельности как выполнение своих функций не является нарушением антимонопольного законодательства.

Муниципальные образования - образования публичные и именно в силу своей публичности не являются корпорациями.

Как отмечает В.С. Белых, публичные образования обладают специальной правоспособностью, которая в силу публично-правовой природы этих образований не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права.[14]

Современная литература, вместе с тем, высказывает и другие точки зрения. Так, Кисликова М.А. утверждает, что государство можно считать "общественной корпорацией".[15] По мысли Г. Алимурзаева, муниципальное образование представляет собой форму своеобразной территориальной корпорации, причем с соответствующими преобразованиями отношений собственности. Подобные подходы к данной проблеме использует и О.А. Камалов.[16]

Ранее такая точка зрения была популярна у немецких ученых. Еще Л. Эннекцерус писал, что по своей природе государство является корпорацией, так как состоит из совокупности граждан, равно как и местные общины, публичные заведения, церковные общины и т.д.[17]

Можно подумать, что приведенные суждения основываются на некоторых объективных предпосылках, в частности, на внешнем сходстве публичных образований и корпоративных объединений в силу множественности субъектного состава. Но сходство это внешнее, природа отношений в публичных образованиях иная. Вероятно, поэтому сами названные авторы пишут лишь о возможности применения к публичным образованиям теорий юридического лица, принципов формирования и управления имуществом в юридических лицах. Но такая возможность не означает тождественности обозначенных отношений. К публичным образованиям некоторые принципы, являющиеся сущностно-образующими для корпораций, применимы только по аналогии.

На основе двойственной природы, объекта муниципальной собственности, самого муниципального образования Г. Алимурзаев предлагает своеобразную конструкцию отношений собственности, сходную с разделенной собственностью.

Для использования аналогии корпоративных отношений к муниципальным образованиям, по мнению О.А. Камалова, в первую очередь может быть обусловлено определяющим значением территориального коллектива, что дает возможность применения здесь "теории коллектива", разработанной для раскрытия людского субстрата юридического лица.

В какой-то мере здесь усматривается "прозрачность" границ между частным и публичным правом. Как совершенно справедливо отмечает В.А. Бублик, "...одной из моделей взаимодействия публичного и частного права является внедрение частноправовых начал в публично-правовую материю, когда публичные отношения начинают все более широко регулироваться с использованием элементов частноправового метода (цивилистического инструментария)...".[18]

Можно подумать, что законодатель создал дефиницию государственной корпорации как раз для того, чтобы заложить презумпцию тождественного функционирования этого субъекта в экономическом обороте наряду с другими субъектами гражданского права, хотя, безусловно, с точки зрения внутренних отношений государственная корпорация не может быть отнесена к "классическим" корпорация. Не являются корпорациями государственные и муниципальные унитарные предприятия, поскольку представляют собой форму реализации "индивидуальным" собственником (государством, муниципальным образованием) своих экономических возможностей; не являются корпорациями иные некоммерческие организации (за исключением потребительских кооперативов).[19] Иначе говоря, законодатель презюмировал корпорацией со специальной правоспособностью ту организационную форму отношений, которая "стоит" за государственной корпорацией.

Сюжет проблемы о том, что корпоративные отношения присутствуют, в обектах муниципальной собственности: и в государственных и муниципальных унитарных предприятиях, традиционно обосновывается существованием в них трудового коллектива (множественности субъектного состава), а также особой имущественной обособленности, предопределяемой производственными целями деятельности предприятия.

Мананникова О.В. считал, что предприятие имеет экономическое происхождение и рассматривается как экономическое единство, в котором объединяются и координируются человеческие и материальные факторы хозяйственной деятельности.[20] Или, как пишет В.К. Андреев, теория коллектива с учетом достижений науки социальной психологии должна служить ключом к раскрытию воли предприятия, производственного объединения при их правовой характеристике как хозяйственного органа. В коллективе определяющее значение имеют взаимодействие и взаимоотношения людей, обусловленные целями, задачами и ценностями совместной деятельности.[21]

Однако использование в организации деятельности трудового коллектива некоторых корпоративных принципов, сформированных в частной сфере, есть опять-таки применение аналогии корпоративных конструкций к трудовым отношениям. Предприятие не может быть отнесено к корпорациям, оно создается для организации процесса производства. Еще А.Х. Гольмстен заметил, что предприятие не может быть уподоблено лицу, оно есть проявление деятельности лица. Кроме того, имущественное обособление государственных и муниципальных унитарных предприятий иное, чем собственность.

В основах гражданского законодательства Союза ССР и республик (ст. 21), Закон "О собственности в РСФСР" (ст. ст. 14, 15) признавали "коллективную собственность" как собственность между членами трудового коллектива внутри юридического лица. ГК РФ исключает "коллективную собственность", поскольку она противоречит конструкции государственных и муниципальных унитарных предприятий, сформулированной кодексом, и не охватывается его общей концепцией.

Также основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что сейчас согласно действующему гражданскому и иным отраслям законодательства нет необходимых предпосылок к наделению органов местного самоуправления статусом юридического лица, что подтверждается отсутствием правовых норм по регулированию данного правового явления.