Гражданская правосубъектность муниципальных образований в договорных обязательствах и ответственность за их нарушение

 

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которых принято называть общим термином "публично-правовые образования", основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях.

Данный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: "Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны".[37] Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях:

1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

2) обособленным имуществом (право муниципальной собственности у городских, сельских и других муниципальных образований);

3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК РФ).

Мена - одна из немногих договорных конструкций современной системы российского договорного права, не имеющая видов, нормативно выделяемых на основании специального субъекта либо объекта (или предмета) правоотношений. Поэтому данная конструкция может применяться для регулирования правоотношений с участием любых лиц, признаваемых субъектами гражданских прав, т.е. граждан, юридических лиц, Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которые обладают каким-либо имуществом, как правило, на праве собственности.

Несмотря на кажущуюся универсальность и простоту конструкции мены, в договорной практике муниципальная собственность муниципальных образований, муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих с муниципальным имуществом на праве хозяйственного веденья, и муниципальных учреждений, действующих на праве оперативного управления, возможно возникновение некоторых проблем.

Современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими и юридическими лицами (при условии, если оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию. Более того, многие региональные акты прямо указывают, что муниципальная собственность формируется (т.е. приобретается) на основании договора мены (ст. 4 Закона Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области").

Также возникает вопрос, а возможна ли мена недвижимости, т.е. случаи, когда муниципальное образование, передавая соответствующее имущество, как движимое, так, и, недвижимое, взамен получает недвижимое, находящееся вне его территории, например, земли или здания, сооружения?

На первый взгляд, возможен отрицательный ответ, установлено, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей.

Учитывая двойную правосубъектность муниципальных образований, необходимо отличать муниципальную территорию и муниципальную землю, поскольку первая служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей, а вторая является объектом права муниципальной собственности. Поэтому в состав территории муниципального образования, помимо его собственных земель, могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований; а также иное недвижимое имущество муниципального образования может находиться за пределами его территории.[38]

Данные положения соответствуют законодательным актам, принимаемым субъектами РФ по вопросам муниципальной собственности. Например, в соответствии с Законом Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области", муниципальная собственность может находиться как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами (п. 4 ст. 3). Это находит подтверждение и в последних федеральных законодательных актах: например, ст. 19 Земельного кодекса РФ устанавливает, что "в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований", т.е. на территории других муниципальных образований. В практике распространены случаи, когда осуществляется обмен зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в целях размещения соответствующих органов власти и управления, а также государственных и муниципальных учреждений. Следовательно, сами муниципалитеты не ограничены в мене каким-либо имуществом.

Основные проблемы, по нашему мнению, могут возникнуть у муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, поскольку у них нет собственного имущества, а в гражданском обороте они участвуют с вещами, находящимися у них соответственно на праве хозяйственного веденья и праве оперативного управления.

Исходя из легального определения договора мены, в соответствие с которым каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне один товар в обмен на другой (п. 1 ст. 567 ГК РФ), может сложиться мнение, что муниципальные унитарное предприятие и муниципальное учреждение не правомочны заключать указанный договор. Практически в любой специальной литературе вы встретите мнение, что данное определение предполагает возможность передачи имущества по договору мены в хозяйственное ведение и оперативное управление, поскольку последние, во-первых, являются вещными, во-вторых, включают в себя правомочие по распоряжению.[39]

Такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, находящегося у него в хозяйственном обороте, не свойственна нормальному, развитому имущественному обороту и, как отмечается некоторыми авторами, представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников.[40]

Обособление их имущественной базы в форме права хозяйственного ведения имуществом государства, государственного или муниципального образования влечет относительную хозяйственную автономию и исключает директивное воздействие со стороны органов государственной власти и управления, местных органов представительной власти и местной администрации, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом с учетом предусмотренных законом ограничений, а именно: в рамках его целевой правоспособности распоряжение (в том числе отчуждение) недвижимого имущества осуществляется с согласия собственника, движимого - без такового (ст. 295 ГК РФ).

Муниципальное учреждение по общему правилу вообще лишено права распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и может быть отчуждено по своему усмотрению (ст. 298 ГК РФ).

Кроме этого распространяются ли данные положения на договор мены? Большинство придерживается положительного ответа на данный вопрос, поскольку исторически сложилось, что законодательно закрепляется субсидиарное применение правил о купле-продаже к отношениям мены. Поэтому, на наш взгляд, ни в теории гражданского права, ни в практике не должно возникать проблем правового или организационного характера, когда муниципальное унитарное предприятие вступает в договорные отношения с физическими и юридическими лицами, в том числе государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями, созданными другими муниципальными образованиями, государством, государственными образованиями и муниципальными образованиями, не являющимися их учредителями.

Но всегда возникает вопрос, а могут ли заключить договор мены между собой, во-первых, два муниципальных унитарных предприятия, созданных одним муниципальным образованием, во-вторых, муниципальное образование и муниципальное унитарное предприятие, в отношении которого оно выступает учредителем?

На эти вопросы ни в законодательстве, ни даже в литературе не поднимаются, поэтому нам придется самим логическим путем найти ответы. Муниципальные образования и юридические лица, основанные на базе их собственности, в качестве субъектов гражданских правоотношений установлены только последней кодификацией, а значит, нам следует обратиться к опыту гражданского законодательства советского периода.

Договоры мены между организациями (хозяйственными органами, как они именовались в то время) противоречили действующему экономическому укладу, поскольку товарообменные сделки между субъектами, хозяйствующими с одной - государственной - собственностью, нарушали планы распределения продукции и принципы хозяйственного расчета. Впервые на нормативном уровне они были запрещены Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 18 октября 1931 года "О ликвидации ненормальных фактов прямого товарообмена между хозяйственными органами". Гражданский кодекс РСФСР 1964 года продублировал запрет, установив, что договор мены, в котором одной или обеими сторонами являются государственные организации, может быть заключен лишь в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР (ст. 255), что в литературе находило одобрение. Так, например, О.С. Иоффе писал, что "прямой продуктообмен между организациями запрещен как не соответствующий современному этапу развития нашего общества, экономические закономерности которого требуют учета результата хозяйственной деятельности в деньгах. Поэтому в отношениях между организациями договор мены допустим только в случаях, специально предусмотренных законом, и может встретиться лишь в виде редкого исключения, к которому иногда приходится прибегать по соображениям хозяйственной целесообразности".[41]

В итоге, все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что указанный запрет устанавливался из соображений учета результатов хозяйственной деятельности в деньгах, а не юридической конструкции мены, предполагающей обоюдную смену собственников на обмениваемое имущество.

В настоящее время ситуация представляется иной, поскольку субъекты в рыночной экономике наделены правом на свободу хозяйственной деятельности. Можно предположить, что, исходя из уже упоминаемых соображений, муниципалитет в учредительных документах или договоре о передаче имущества на праве хозяйственного ведения может прямо установить запрет на сделки мены. Но если такого ограничения не будет в уставных документах и муниципальных нормативных актах по распоряжению муниципальной собственностью, вправе ли унитарные предприятия, созданные одним муниципальным образованием, заключить между собой мену? На наш взгляд, нет, поскольку мена, даже совершаемая не собственником имущества, все равно предполагает передачу его другому субъекту на праве собственности, пусть даже опосредованно, т.е. через субъект ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления) или в силу договора комиссии, агентирования или доверительного управления. Логичной является невозможность и заключения договора купли-продажи между унитарными предприятиями, созданными одним муниципальным образованием, поскольку и здесь смены собственника не происходит. В подтверждение можно привести аналогичную ситуацию, ранее регулируемую в гражданском законодательстве.

В советский период развития нашего государства, когда большая часть граждан по договору жилищного (ныне именуемого социальным) найма проживала в жилых помещениях преимущественно государственного жилищного фонда, единственной возможностью распоряжения данным имуществом являлся обмен. Данные правоотношения рассматривались в юридической литературе как специальные, не имеющие отношения к договору мены. Такой обмен жилыми помещениями осуществлялся по правилам, предусмотренным ст. 325 ГК 1964 года, согласно которой наниматель жилого помещения имел право обменять занимаемое им помещение на помещение, занимаемое другим нанимателем, со взаимной передачей прав и обязанностей по договорам найма. В силу этого некоторые авторы утверждали, что такой договор влечет прекращение одних жилищных правоотношений и возникновение других, другие полагали, что такое соглашение порождает изменение договора найма жилого помещения - перемену лиц в обязательстве, при взаимной передаче прав и обязанностей нанимателями по договорам найма не происходит ни смены собственников, ни перехода оперативного управления имуществом.[42]. Для нас интерес представляет вторая точка зрения, поскольку в соответствии с ней, можно предположить, что при мене возможна и смена только ограниченных вещных прав без изменения прав собственников. В соответствии с действующим законодательством и уже высказываемыми выше положениями, конструкция мены только смену ограниченных вещных прав не предполагает. Другое дело, что экономическая потребность у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в этом есть, но вместо удобной конструкции мены им придется обращаться к собственнику с предложением о добровольном возврате им имущества из права хозяйственного ведения и последующей передаче его. Однако собственник может отказать в этом, или, взяв имущество, передать его другим лицам, или оставить в казне. Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение ст. 567 ГК РФ редакцией, что по договору стороны обязуются передать друг другу товары в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление.

Ясно, что если в процессе реализации договорных отношений контрагент юридического лица становится его должником, то кредитор пытается вернуть свои деньги в полном объеме и в кратчайший срок. Но если в роли должника выступает муниципальное учреждение, то процесс взыскания долга сильно усложняется.

Современные муниципальные образования окружили себя сетью учреждений, которые осуществляют функции исполнительного характера и действуют в соответствии с заданиями собственника.

Учреждения для обеспечения своих функций строят работу с ремонтно-эксплуатационными, строительно-монтажными, жилищно-коммунальными предприятиями и организациями на договорной основе. Так учреждения вступают в гражданско-правовые отношения и являются их равноправными субъектами.[43]

Все субъекты гражданских правоотношений обладают определенными правами и обязанностями, не исключением являются и муниципальные учреждения. В соответствии с информационным письмом Президиума ВАС РФ от 14.07.1999 №45 и п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете.

Другими словами, осуществить взыскание с муниципального учреждения можно только за счет средств, заработанных учреждением самостоятельно, в соответствии с предоставленным ему правом на осуществление приносящей доходы деятельности.

На виду два неблагоприятных фактора для потенциального взыскателя - это особый режим вещного права учреждения (право оперативного управления) и финансирование учреждения за счет средств, выделяемых по смете. Их нужно учитывать при подаче искового заявления о взыскании задолженности с муниципального учреждения в суд, когда целесообразно привлечь в качестве третьего лица собственника, который впоследствии понесет субсидиарную ответственность по обязательствам муниципального учреждения в случае отсутствия у него имущества и денежных средств.

Согласно п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. В силу п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Таким образом, третьим лицом будет являться муниципальное образование в лице соответствующего органа.

На судебном заседании взыскателю необходимо выяснить порядок финансирования учреждения; наличие права учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность; существование у него имущества, приобретенного за счет приносящей доходы деятельности. Данная информация позволит облегчить исполнительное производство в последующем. Кроме того, взыскатель, обладая всеми процессуальными правами, может заявить ходатайство об обеспечении иска, а именно о наложении ареста на денежные средства учреждения, находящиеся на счете.

Рассмотрим конкретную ситуацию.

ЗАО обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности по договору к муниципальному учреждению, в качестве второго ответчика был привлечен комитет финансов соответствующего муниципального образования. Определением арбитражного суда было утверждено мировое соглашение с рассрочкой платежа между ЗАО и муниципальным учреждением.

По истечении сроков, предусмотренных мировым соглашением, и в связи с непогашением муниципальным образованием задолженности ЗАО обратилось в арбитражный суд с ходатайством о выдаче исполнительного листа. Исполнительный лист был предъявлен в службу судебных приставов, но после проведения всех исполнительных действий судебным приставом был вынесен акт о невозможности взыскания, а затем постановление об окончании исполнительного производства.

В итоге взыскатель остался с неисполненным исполнительным листом на руках, а муниципальное учреждение "уклонилось" от погашения кредиторской задолженности, сославшись на недостаточное финансирование со стороны собственника.

Основная специфика правового статуса учреждения заключается еще и в том, что оно не может быть признано несостоятельным (банкротом), так как в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о банкротстве его действие распространяется на все юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций.

У взыскателя остается только один выход - обратиться с иском в суд о привлечении собственника имущества к субсидиарной ответственности по долгам муниципального учреждения, соблюдая требования ст. 399 ГК РФ.

В соответствии с п. 12 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" от 01.07.96 №6/8 муниципальное образование может быть признано ответчиком в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Несмотря на вышеупомянутое совместное Постановление Пленумов, судебная практика по данным категориям дел неоднозначна.

Постановлением кассационной инстанции ФАС Западно-Сибирского округа от 27.10.2003 (Дело №Ф04/5478-1886/А27-2003) были отменены решение и постановление Арбитражного суда Кемеровской области, в соответствии с которыми к субсидиарной ответственности по обязательствам Комитета жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Новокузнецка была привлечена администрация г. Новокузнецка. ФАС Западно-Сибирского округа постановил взыскать задолженность основного должника с Финансового управления г. Новокузнецка.[44]

В силу п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени казны (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, выступает главный распорядитель бюджетных средств.

Как правило, главным распорядителем бюджетных средств муниципального образования выступают соответствующие казначейства, комитеты финансов или департаменты финансов. В соответствии с п. 3 ст. 399 ГК РФ лицо, несущее субсидиарную ответственность, должно до удовлетворения требования, предъявленного ему кредитором, предупредить об этом должника, а если к такому лицу предъявлен иск - привлечь основного должника к участию в деле.

Таким образом, в качестве третьего лица по иску о привлечении к субсидиарной ответственности будет выступать муниципальное учреждение - основной должник. В этом случае взыскателю на судебном заседании необходимо предоставить доказательства отсутствия денежных средств и иного имущества у основного должника.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что процесс взыскания задолженности с муниципальных учреждений является длительным.

В настоящее время юристы все чаще прибегают к использованию института субсидиарной ответственности с целью взыскания задолженности с муниципальных учреждений, но этот процесс осложняется отсутствием единого правового регулирования.

 

⇐ Предыдущая234567891011Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: