 |
Понятие и правовой статус муниципальных образований, как объекта муниципальной собственности в Российской Федерации
|
|
|
|
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Под «местным самоуправлением» понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.[4]
Данное право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.
Согласно, действующим конституционным нормам, концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов Российской Федерации (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). На каждом из этих уровней публичной власти граждане осуществляют свои властные полномочия непосредственно - путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления и через представителей - через органы и должностных лиц федеральной государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.[5]
|
|
|
Осуществление данного подхода к организации государственного устройства РФ обеспечивается установлением конституционных норм о том, что федеральные, региональные и муниципальные органы власти организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но смысл их по существу одинакова - все они получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленную законодательно; содержание их деятельности определяется обеспечением прав и свобод человека и гражданина; их решения подлежат обязательному исполнению на подведомственной территории, по мотивам незаконности их решения и действия могут быть обжалованы в суд.
Суть данного государственного устройства означает, что в РФ, наряду с общегосударственными интересами (интересами народа РФ) признаются общие интересы населения отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов.[6] При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.
Регламентации осуществления местного самоуправления в Конституции РФ неоднократно даются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).
Под термином «самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления» подразумевается право населения соответствующей территории решать вопросы местного значения как через прямое волеизъявление, так и через уполномоченных на это представителей.
|
|
|
Главными формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Местный референдум является универсальной формой прямого волеизъявления - на него можно вынести любой вопрос местного значения, за исключением, запрещенных к вынесению федеральным законом. Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми, они предназначены для решения конкретных вопросов.
Основными формами осуществления местного самоуправления через представителей являются деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления.
Вместе с осуществлением местного самоуправления законодательство предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления, что включает в себя: собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление; правотворческая инициатива граждан; участие жителей в публичных слушаниях; опрос граждан; обращения жителей в органы местного самоуправления.
Отличие ранее действующего законодательства о местном самоуправлении, нового Закона в том, что Закон предусматривает существование различных видов муниципальных образований. В Российской Федерации предусматривается введение двухуровневой системы местного самоуправления. Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Муниципальными образованиями второго уровня являются муниципальные районы. В состав муниципальных районов будут входить территории городских и сельских поселений, а также межселенные территории.[7]
Одним из видов муниципальных образований являются внутригородские территории городов федерального значения. Особенности организации местного самоуправления на данных территориях предусмотрены ст. 79 настоящего Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
|
|
|
Наиболее крупные города должны получить статус городских округов. В городских округах осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В связи с введением двухуровневой системы местного самоуправления Закон предусматривает выделение в круге вопросов местного значения вопросов межмуниципального характера, решение которых относится к ведению муниципальных районов.
Решение вопросов местного значения возможно населением самостоятельно или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут избираться населением либо формироваться представительным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, т.е. не являются низовым звеном системы государственных органов.
В число должностных лиц местного самоуправления Закон предусматривает выделение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления. К выборным должностным лицам местного самоуправления относятся:
1) главы муниципальных образований;
2) депутаты представительного органа местного самоуправления;
3) члены иных выборных органов местного самоуправления (таковым, например, может являться контрольный орган муниципального образования);
4) иные выборные должностные лица местного самоуправления.[8]
Правовая база организации и деятельности местного самоуправления является многоуровневой:
- на первое место ставятся международно-правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
|
|
|
Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую Хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Под термин "местное самоуправление" относящимся к конституционным терминам, которая используется в ст. ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и других Конституции России, но тем не менее, нигде в Конституции РФ не дается определения понятию местного самоуправления.
В соотвествии ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Одна из глав Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (гл. 8). Данная глава устанавливает основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления. Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.
Основные вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют совместной координации усилий. Для этого муниципальные образования могут создавать организации межмуниципального сотрудничества. В качестве примера можно привести Ассоциацию городов Ленинградской области, Ассоциацию городов Владимирской области, Муниципальный союз городов Тюменской области и т.д.[9]
Муниципальные образования и советы муниципальных образований, как объекты муниципальной собственности, могут образовывать и единое общероссийское объединение муниципальных образований.
В настоящее время в Российской Федерации существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России и др.
Современное внутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях - городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.
|
|
|
Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установления территориальной основы местного самоуправления базируется на понятии "поселение". В соответствии с Конституцией РФ "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях". Если буквально следовать норме этой статьи, а под поселениями понимать населенные пункты, то каждый населенный пункт должен получить статус муниципального образования, что представляется нецелесообразным и не соответствующим отечественным и зарубежным традициям и практике.
Чтобы раскрыть, чем содержание понятия "поселение" в Законе 2003 г. отличается от содержания понятия "муниципальное образование" в предыдущем одноименном Законе. Также нетрудно заметить, что на первый план выходят место компактного проживания людей (фактически единство территории и населения) и традиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоит смысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования (собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникают как следствие имеющегося статуса.
Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; внутригородская территория города федерального значения.
Согласно Закону в отдельную категорию муниципальных образований выделены городские округа - городские поселения, наделенные компетенцией как поселений, так и муниципальных районов. Их территории формируются так же, как и территории других городских поселений, но они не входят в состав территорий муниципальных районов.[10] При этом, наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Р.Ф., при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения всех вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района. Городскими округами являются также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.[11]
Территория субъекта РФ при применении Закона должна быть разделена на территории поселений, городских округов и межселенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения.
Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, ЗАТО, наукограды и приграничные территории будут иметь особенности организации местного самоуправления.
Также следует учесть практический опыт, накопленный в них. Так, Санкт-Петербург был первым из городов, который предоставил статус муниципальных образований не только созданным внутригородским округам, получающим теперь статус "внутригородской территории города федерального значения". Муниципальными образованиями стали пригородные города и поселки городского типа.
Москва в конце 2002 г. представила статус муниципалитета районам города, одновременно создав на базе районной управы органы государственного управления. Ряд других субъектов Федерации тоже предоставил права самоуправления городским районам.
Новый Закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается.
Согласно всему этому, вся территория Российской Федерации должна быть «покрыта» муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.
|
|
|
