1.3. Дипломатия ХХ – XXI вв.: специфика и основные черты современной дипломатии

Отметим, что уже в ходе Второй мировой войны встал вопрос о реформе внешнеполитических ведомств. Действительно, как это случалось и после Первой мировой войны, дипломатию снова стали обвинять в неспособности выполнить свою основную задачу, а именно - предотвратить мировую бойню. Корень зла усматривали в элитарности дипломатической службы, ее консервативности, несоответствии демократическим институтам. Значительные государственные средства, выделяемые на внешнеполитический аппарат, утверждали критики, отнюдь не окупаются результатами его деятельности. Рухнувшая уже в ходе Первой мировой войны классическая система равновесия сил в международных отношениях стала постепенно трансформироваться в военное и идеологическое противостояние военно-политических блоков Запада и Востока - НАТО и Варшавского договора. Оба блока соперничали в привлечении на свою сторону стран «третьего мира» и Движения неприсоединения.

Военно-политическую структуру периода холодной войны сменила новая конфигурация международных отношений. Эти изменения происходили в процессе становления мирового рынка, в условиях возросшего значения международных экономических организаций и создания различных уровней взаимодействия. Страны стали подвергаться прессингу жестких экономических правил, разработанных международными экономическими организациями, государственными, частными, смешанными и транснациональными компаниями. К этому добавились возможность стремительно перемещаться из одной страны в другую, возрастающие потоки миграции населения, электронные средства связи и т. д.

В условиях всемирной глобализации грань между политикой внешней и
внутренней стала постепенно стираться.  Крах прежнего мирового порядка подрывал стабильность и порождал все новые и новые конфликты. В демократических странах произошло существенное рассредоточение
центров власти и соответственно центров принятия решений. Наметилась
тенденция к дублированию деятельности министерства иностранных дел
различными ведомствами и институтами. Неимоверно возросла роль
бюрократического аппарата главы государства или главы правительства в
выработке и реализации внешней политики. Весьма выразительно
активизировалась деятельность парламентских институтов, осуществляющих
контроль над внешнеполитическим курсом, проводимым правительством. Парламент ежегодно обсуждает бюджет, осуществляя контроль за деятельностью МИДа. Парламент в состоянии навязать правительству
поручение увеличить или уменьшить расходы на дипломатическую службу.
Тем временем парламентские комиссии по иностранным делам наряду с
участием в законотворческой работе, приступили к самостоятельному
созданию собственной сети международных связей. Таким образом, стал
формироваться ряд различных уровней выработки внешнеполитического курса (policymaking) и принятия решений (decisionmaking).

К концу XX в. стало достаточно очевидно, что дипломатические
институты весьма болезненно переживают адаптацию к новым реалиям. Под
воздействием процессов глобализации, интеграции и регионализации
государства добровольно идут на делегирование части своего суверенитета
международным организациям, интеграционным объединениям, региональным и местным властям, неправительственным агентам и даже частным лицам. Происходящие изменения породили и продолжают порождать новые формы дипломатии. Новые акторы международной деятельности берут на себя не присущие им прежде дипломатические функции. Государственные
ведомства - обороны, энергетики, транспорта, сельского хозяйства и
продовольствия, торговли, культуры, науки и образования - выходят на
международную арену вполне самостоятельно. Эти ведомства имеют дело со
своими партнерами в другой стране или с соответствующими международными организациями. Таким образом, на мировой арене создаются «клубы по интересам», членами которых становятся руководители центральных банков разных стран, министры обороны, ведущие переговоры по контролю над вооружениями и т. д. Подобное положение дел побуждает, а иногда и вынуждает иностранного посла или его сотрудников обсуждать свои проблемы в различных департаментах или агентствах непосредственно, игнорируя при этом министерство иностранных дел. Это, в свою очередь, воодушевляет заинтересованные департаменты и агентства на открытие собственных представительств в иностранных столицах для продвижения своих узковедомственных интересов. Их представители наряду с профессиональными дипломатами ведут переговоры, посредничают, собирают и распространяют информацию. В свою очередь профессиональные дипломаты сталкиваются с необходимостью вести переговоры по чрезвычайно широкому спектру проблем, многие из которых носят специализированную направленность.

В результате в конце1970-х - начале 1980-х годов формируется особая сфера деятельности, так называемое второе направление дипломатии (TrackTwo Diplomacy), или неофициальная дипломатия, в отличие от ее «первого направления» - официальной дипломатии. Представителями этой сферы в основном являются исследователи, журналисты, дипломаты в отставке. Наибольшее развитие данное направление получило в США, хотя в последние годы многие европейские государства уделяют этому большое внимание. Дж. Монтвиль выделил также три основные взаимосвязанные сферы деятельности в рамках «второго направления дипломатии»: первая сфера ориентирована на проведение неофициальных встреч (workshops) между представителями конфликтующих сторон; вторая - на оказание влияния на общественное мнение, с тем чтобы на уровне общественного сознания изменить образы конфликтующих сторон; третья - на совместное экономическое развитие[5].

Утратив прежнюю прерогативу быть единственным проводником внешней политики, министерство иностранных дел теперь призвано осуществлять координационные функции. Иными словами, добиваться координации внешней деятельности различных государственных структур и других национальных и субнациональных институтов, а также координировать действия своего правительства с политикой других правительств, международных организаций, с активностью как официальных,
так и неофициальных представителей академического и делового мира.

Во второй половине XX в. некоторые дипломатические службы стали практиковать нетрадиционные формы поддержания отношений, называемые: «миссии по проблемам собственности» (property mission); «представительские бюро» или «бюро по связям» (representative offices, liaison offices); «секция интересов» («interests section», «interests office», «interests service»)[6].

Наиболее красноречивым примером изменений, происходящих в традиционной дипломатии, является трансформации внешнеполитического механизма и дипломатических структур в странах Европейского Союза (ЕС). Взаимозависимость и тесное переплетение проблем политического, экономического, социального и оборонного характера дали основание позволили ввести в оборот термин «евродипломатия», свидетельствующий о возникновении своего рода новой европейской «политии», представляющей собой децентрализованный и многоуровневый институт согласования и проведения общей внешней политики. О чем речь пойдет в следующей теме.

Пронаблюдав развитие дипломатии в течение времени, можно сказать, что она встала на совершенно новый, инновационный путь развития, но все же учитывает достижения и особенности «старой» дипломатии.

В новых условиях на первый план выдвигается многосторонняя дипломатия. Международные конференции по вопросам охраны окружающей среды, контроля над вооружениями и т. д. требуют установления тесных контактов между профессиональными дипломатами и соответствующими неправительственными организациями, группами экспертов и специализированными агентствами. Альтернативной карьерой для растущего числа молодых людей, желающих посвятить себя дипломатии, становится карьера международного чиновника, работающего в одной из международных организаций, как правительственных, так и все более многочисленных неправительственных.

Характерной чертой современных международных отношений стали встречи в верхах - саммиты. В основном потребность во встречах на высшем уровне объясняется тем, что профессиональные дипломаты отнюдь не всегда уверены, получат ли предпринимаемые ими за рубежом акции поддержку со стороны парламентских институтов, органов местной власти, муниципальных властей. Вместе с тем дипломатия на высоком и высшем уровнях имеет и оборотную сторону. Прежде всего, масштаб принимаемых решений резко повышает ответственность за них, а, следовательно, и цену возможной ошибки. Особенно остра эта проблема в кризисных ситуациях. Другим ограничительным моментом дипломатии на высоком и высшем уровнях является то, что она в значительной мере обусловлена личными симпатиями и антипатиями, а это влияет на принятие внешнеполитических решений.

Одной из основных доктрин, как уже ни раз отмечалось, был принцип «равновесия сил». При «новой» дипломатии этот принцип перестал действовать. «Новая дипломатия» отличается своей оперативностью, скоростью, в документах стали «говорить лозунгами». Эта дипломатия становилась дипломатией, сочетающей науку и искусство. Также значительное усиление влияния на международные отношения и непосредственно на дипломатию средств массовой информации (СМИ), которые все больше становятся «четвертой» властью, подчас сильнее законодательной и исполнительной. В новых условиях значительно расширяются масштабы дипломатической деятельности, которая становится более динамичной и используется государством для создания более широкой опоры среди руководства и правящей элиты иностранных государств, для установления контактов с определёнными политическими партиями, СМИ. Говоря об особенностях современной дипломатии, можно выделить два ключевых момента. Во-первых, большую ее по сравнению с прошлым открытость, под которой понимается, с одной стороны, привлечение к дипломатической деятельности представителей различных слоев населения, а не только аристократической элиты, как ранее, с другой — широкое информирование о соглашениях, подписываемых государствами. Во-вторых, интенсивное, на уровне международных организаций, развитие многосторонней дипломатии. Если ранее дипломатическая деятельность осуществлялась главным образом на двусторонней основе, путем обмена миссиями, то сегодня дипломатия в значительной степени носит многосторонний характер и предполагает одновременное участие более чем двух сторон в обсуждении и решении проблем. Это обусловлено тем, что глобализация современного мира затрагивает интересы сразу многих участников.

Также современная дипломатия стремится моделировать и упреждать, т. е. речь идет о превентивной дипломатии. И в значительной степени американская дипломатия заимствовала методы у американского бизнеса. Превентивная дипломатия - это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения.

Дипломатию в новых условиях отличает оперативность, от посольств стали требовать немедленной информации, скорейшего анализа и предложений, как действовать. В последнее десятилетие возникли даже такие новые термины, как «цивилизация Нескафе» или «дипломатия Нескафе»; на все события следует реагировать «быстро, быстро» (на приготовление нормального кофе уходит слишком много времени, легче бросить ложку Нескафе в чашку кипятка), а для документов возникло выражение «говорить лозунгами».

В XXI веке дипломаты, благодаря расширению круга контактов, смогут получить более широкий доступ к информации и наладить отношения с политически фрагментированными центрами власти. При этом важно иметь в виду то обстоятельство, что изменяется сам характер переговоров. Ведь официальные переговорщики, как правило, ограничены строгими рамками инструкций, что зачастую затрудняет ход самого переговорного процесса. Обычно достижению положительных результатов помогали приемы, уже упоминаемой здесь, так называемой «second-track» дипломатии, предполагающей организацию встреч участников переговоров (как правило, не являющихся руководителями делегаций) в неформальной обстановке, а также практику неформального посредничества для зондирования позиций и поиска приемлемых решений.

Вместе с этим представляется, что дипломатия, предполагающая сотрудничество и взаимодействие государственных и неправительственных акторов, вовсе не предвещает заката профессиональной дипломатии. Государство тоже не утрачивает своего значения. «В дальнейшем именно к министерству иностранных дел будет предъявляться все больше требований», - делает справедливый вывод Дж. Розенау[7].

Возросшая сложность внешнеполитических проблем, требовавших участия в их разрешении все более широкого круга специалистов, привели к дефициту средств, предусматриваемых государственными бюджетами для финансирования центральных внешнеполитических ведомств и зарубежных представительств. Оптимизация является одной из центральных проблем то в одной, то в другой стране предлагающихся реформ дипломатической службы. Экономии средств способствует широко распространенный институт «почетных консулов», как правило, не являющихся штатными сотрудниками министерств иностранных дел и не получающих заработную плату. В Норвегии практикуется институт так называемого «выездного посла», проживающего в своей стране и выезжающего по мере необходимости с чрезвычайным посольством. Некоторые эксперты предлагают внешнеполитическим ведомствам последовать примеру некоторых латиноамериканских стран, имеющих несколько совместных посольств в третьих странах, причем раз в год послом становится по очереди представитель каждого из государств.

Таким образом, сегодня на первый план, как уже было отмечено, выходят новые вызовы и угрозы. Все более активно заявляет о себе публичная дипломатия, которая в условиях возрастающего влияния общественного мнения нацелена на продвижение имиджа своей страны, своего бизнеса и своей культуры за рубежом. Появление таких средств технической связи, как телефонная, факсимильная, электронная почта, видеосвязь и другие, которые были невозможны в прошлых столетиях, влечет за собой значительную интенсификацию межгосударственного диалога.