Тема 2. Реформирование европейской дипломатии на современном этапе

2. 1. Трансформация европейского внешнеполитического механизма и дипломатических структур. Европейские институты дипломатического представительства

2. 2. Дипломатическая служба ряда европейских государств (Италии, Испании, Франции, Германии, Великобритании) на современном этапе развития: организационная структура, кадровая политика

Ключевые слова: Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС, Европейская служба внешних связей, Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности, постоянное представительство

2. 1. Трансформация европейского внешнеполитического механизма и дипломатических структур. Европейские институты дипломатического представительства

Анализ дипломатии Европейского Союза (ЕС) чаще всего производится на основе изучении структур и акций второго «столпа», фактически существовавшего и формально закрепленного в Маастрихтском договоре 1992г. в качестве Общей внешней политики и политики безопасности (Common Foreign and Security Policy — CFSP). Этот договор обязал государства-члены активно и безоговорочно поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности и воздерживаться от любых действий, которые противоречили бы интересам Союза или могли бы ослабить его действенность. Деятельность ЕС на международной арене поставила вопрос о создании Общей дипломатической службы Евросоюза.

Сфера внешней политики, как известно, самым тесным образом связана с суверенными правами государства, его независимостью в международных делах. То есть государство самостоятельно определяет свои внешнеполитические и внешнеэкономические приоритеты, самостоятельно выбирает себе союзников, самостоятельно решает вопрос о членстве в международных организациях, различных блоках и альянсах, самостоятельно вступает в международно-договорные отношения или отказывается от них. Главным инструментом внешней политики является уполномоченный государственный орган – Министерство иностранных дел. В силу названных обстоятельств на протяжении десятилетий государства-члены ЕС проводили вполне самостоятельную внешнюю политику и крайне ревниво относились к ущемлению своих суверенных прав в этой области. Тем не менее, идея общей европейской дипломатии витала в воздухе еще в 1980–90-е гг., тогда же были предприняты некоторые конкретные меры по реализации этой идеи.

В конце 1990-х гг. благодаря деятельности рабочей группы Совета Евросоюза по управлению и протоколу была учреждена Европейская дипломатическая программа. Это был совместный проект государств-членов ЕС и его институтов. Основные цели проекта преследовали, во-первых, оказание помощи европейским дипломатам в создании сетей, усиливающих европейскую идентичность внешней политики; во-вторых, рост осознания дипломатами государств-членов Евросоюза специфического европейского измерения дипломатии; в-третьих, обеспечение образовательного окружения, которое выходило бы за национальные рамки. Участниками программы являлись молодые дипломаты из государств-членов ЕС, служащие Еврокомиссии (из департамента внешних сношений) и Секретариата Совета ЕС.

В настоящее время общая внешняя политика вырабатывается путем межправительственного, как двустороннего, так и многостороннего согласования. Все официальные декларации по вопросам CFSP делаются теперь от имени Европейского союза, а не от имени «Европейского сообщества и государств-членов». Наиболее фундаментальное решение проблемы реализации внешнеполитической деятельности сообщества предложил Амстердамский договор 1997 г. Предварительное согласование вопросов CFSP министры иностранных дел стран-членов осуществляют на ежемесячных сессиях в рамках института Совета, получившего название «General Affairs». CFSP, как таковая, располагает в основном стандартным традиционным дипломатическим инструментарием реализации внешней политики: это декларации, дипломатические демарши, визиты на высоком уровне, встречи, участие в международных конференциях, направление наблюдателей, переговорный процесс. Для координации внешнеполитического курса стран-членов ЕС был учрежден пост генерального секретаря совета Европейского союза, или одного из трех его руководителей, то есть после председателя Евросоюза и председателя комиссии ЕС.

Однако, точкой отсчета деятельности полноценной дипломатической службы Евросоюза стали решения Лиссабонского договора, который вступил в силу 1 января 2009 г. Во-первых, вводилась должность Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Во-вторых, предусматривалось учреждение Дипломатической службы ЕС (The European External Action Service – EEAS), обязанной оказывать помощь Верховному представителю в реализации его мандата, включая осуществление общей внешней политики и политики безопасности ЕС, в том числе европейской политики безопасности и обороны; руководство Советом ЕС по иностранным делам (в составе министров иностранных дел государств-членов) и выполнение обязанностей заместителя Председателя Еврокомиссии в области внешних сношений. Дипломатическую службу укомплектовали представителями Генерального Секретариата Совета ЕС и Еврокомиссии, а также прикомандированными сотрудниками дипломатических служб государств-членов. Дипломатическая служба Евросоюза функционирует на основе Решения Совета ЕС от 26 июля 2010 г. Официально Европейская служба внешних связей начала функционировать с 1 января 2011 г.

Должность Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности занимали Кэтрин Эштон и Федерика Могерини, а с декабря 2019 года на этом посту – Жозеп Боррель. Штаб-квартира службы во главе с исполнительным Генеральным секретарем, подчиняющимся Верховному представителю, расположена в Брюсселе. Дипломатическая служба является функциональной автономной структурой, не зависящей от Еврокомиссии и Генерального Секретариата Совета ЕС, и обладает правовым статусом, необходимым для реализации ее целей и задач.

В структурном плане дипломатическая служба ЕС состоит из трех Генеральных департаментов: первый департамент – тематические и 6 географических районов деятельности ЕС, охватывающие все страны и все глобальные регионы; второй департамент – административное управление, обеспечение безопасности информации и систем коммуникаций, управление бюджетом и кадрами; третий департамент – кризисное управление и планирование в целях реализации общей внешней политики и политики безопасности.

Во внешнем мире Евросоюз представлен 139 делегациями (дипломатический корпус ЕС), выполняющим аналогичные дипломатическим представительствам государств-членов функции. Деятельность дипломатической службы ЕС охватывает все элементы внешней политики – политические, экономические и военные. В распоряжении Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности находятся различные структуры, выполняющие важные функции по подготовке и реализации внешнеполитических решений.

Большинство европейских стран следуют принципу формировать представительство из работников различных отраслевых министерств, включая министерство торговли и промышленности, казначейство, министерство налогов и сборов, министерство сельского хозяйства. Отличие работы в постпредстве при ЕС от работы в обычных посольствах состоит в том, что все члены постпредства постоянно вовлечены в переговорный процесс. Поэтому одним из основных критериев отбора на работу в эти представительства стала способность дипломата вести переговоры. Многие из аккредитованных дипломатов к этому хорошо подготовлены, ибо уже имеют достаточное представление о проблемах ЕС, занимаясь в своей стране, например, в Министерстве сельского хозяйства, аграрной политикой. В известной степени постоянные представительства играют роль своеобразного буфера между национальными интересами своей страны и институтами ЕС. Ежедневная деятельность постоянного представительства заключается в том, чтобы связать чиновников ЕС с конкретными людьми в национальном правительстве, с которыми они должны контактировать.

В связи с этим в представительствах при ЕС значительная часть дипломатического корпуса состоит из чиновников вышеназванных ведомств, что не дает основания рассматривать эти постоянные миссии как своего рода зарубежный «филиал» министерства иностранных дел того или иного государства. В представительствах на контрактной основе работают и иностранцы. Многочисленными по составу являются не только представительства крупных держав, но, например, и таких стран, как Греция и Португалия. Поскольку в работе комитетов и в рабочих группах ЕС принимают участие не только члены постоянных представительств, но и чиновники, направляемые из столиц, для небогатых стран, наиболее удаленных от Брюсселя, оплачивать эти поездки дорого. Хотя бюджетом ЕС для ограниченного числа чиновников теперь и предусмотрена оплата дорожных расходов, Греция и Португалия, ввиду длительности поездки и отсутствия ежедневных рейсов в Брюссель, не в состоянии обеспечить прибытие дополнительных чиновников. Франция, Германия, Италия, Британия и ряд других стран могут себе это позволить, поэтому численность специалистов по отдельным конкретным вопросам в их представительствах сохраняется па более низком уровне. В связи с развитием новых технологий контакты между постоянными представительствами и столицами могут осуществляться посредством видеоконференций. Это делает не столь насущной необходимость для чиновников часто курсировать между Брюсселем и столицей своей страны. Любопытно при этом, что представительство самой Бельгии при ЕС отнюдь не самое малочисленное,

Постоянный представитель при ЕС ежедневно получает инструкции из своей страны по ведению переговоров. Практики отмечают, что не слишком ясные инструкции затрудняют работу представительства, слишком жесткие инструкции уменьшают поле для маневра. Поэтому составление инструкций — очень сложная задача для правительств. Наибольшие усилия постоянных представительств сосредоточены не только на переговорах от имени государства, но и па информировании последнего о том, насколько деятельность ЕС затрагивает национальные интересы. После того как курс национальной политики в этом вопросе определен (формулирование национальной политики по той или иной проблеме ЕС –  задача того министра, который отвечает за проблему в правительстве), начинается раунд переговоров. В ходе переговоров постоянное представительство тесно взаимодействует с европейскими институтами, в первую очередь с Комиссией и Европейским парламентом, а также постпредствами других стран. В этом контексте глава представительства играет огромную роль. Конечно, желательно участие главы представительства не только в исполнении инструкций, но и в формулировании политики, а также в ее пересмотре в свете происходящих изменений, включая и колебания в переговорной позиции. Например, немецкий посол имеет дело с ситуацией, когда в самой Германии ответственность за решение той или иной проблемы распределяется между различными центрами, а за этим может скрываться конфликт интересов. Посол таким образом имеет возможность играть на противоречиях одного министерства с другим, пытаясь в переговорах найти золотую середину. Срок пребывания дипломатов в Брюсселе обычно не превышает трех – пяти лет. Вернувшись на родину, многие получают повышение в своих ведомствах. Таким образом, устанавливается прочная связь между чиновниками в Брюсселе и соответствующей страной ЕС. Нередко члены представительств в Брюсселе сетуют на то, что в их собственных странах чиновники Министерства иностранных дел относятся к ним с известным недоверием, видя в них не защитников национальных интересов страны, а выразителей интересов ЕС.

Поскольку пост председателя ЕС ротируется каждые шесть месяцев, CFSP не достает преемственности, необходимой для развития эффективной дипломатии. Более того, зачастую для политических лидеров стран-членов, занимающих в данный момент председательский пост, европейская дипломатия даже не составляет приоритетную задачу их деятельности. К тому же институт председательства, будучи лишенным соответствующей дипломатической структуры, не располагает необходимыми инструментами реализации внешней политики. В период острых кризисов и конфликтов, когда требуется быстрая и твердая реакция, Председатель не всегда может предложить CFSP лидерство, необходимое для проведения эффективных дипломатических действий.

Известная унификация структур, профессиональной подготовки, методов ведения внешней политики позволила европейским внешнеполитическим ведомствам перейти к найму на работу в посольствах жителей страны пребывания не только в качестве административно-технического персонала, но и замещение ими дипломатических должностей. Так, в Париже говорят о возможности доверить иностранцам такие традиционно дипломатические функции, как связь посольств со средствами массовой информации. Между странами - членами ЕС широко распространен опыт обмена кадрами, регулярно проводящийся внешнеполитическими ведомствами Англии, Нидерландов, ФРГ и др. Например, французские дипломаты направляются на длительные сроки от одного года до двух лет в Министерство иностранных дел ФРГ, в различных подразделениях которого они работают вместе со своими немецкими коллегами. Но за проектами создания совместных посольств стран ЕС и, в частности, франко-германских миссий, последовали решения высшего органа административной юстиции Франции (Госсовета) о недопустимости создания совместных дипломатических представительств. Пока еще речь может идти о совместной аренде помещений. В европейских зарубежных представительствах все более широкое распространение получает система совместного использования не только помещений дипломатического представительства, но и оздоровительных комплексов, транспорта, школ, коммуникаций, систем связи и персонала. Заметим, однако, что суть европейской внешней политики не ограничивается CFSP. Следует иметь в виду фактор «внутренней дипломатии», которая сосредоточена на развитии двусторонних отношений между странами-членами. Исторически именно внутренняя дипломатия определяла процесс интеграции и вплоть до сегодняшнего дня не утратила своей стержневой важности.

В свое время в Европейском союзе были озвучены достаточно фантастичные проекты, предполагающие создание единого Министерства иностранных дел ЕС, что позволило бы направлять в третьи страны единое посольство, способное заменить многочисленные посольства всех стран-членов. Правда, раздавались и менее радикальные предложения равномерно распределить обязанности между представительствами стран ЕС, когда посольство одной страны берет на себя лишь проблемы экономического сотрудничества, другой — консульские функции и т. д. На европейских форумах высказывалась также идея совместно приобретать или арендовать здания для посольств, причем в этом могли бы участвовать не только европейские страны, но и делегации Комиссии. Любопытно, что уже сегодня в Алма-Ате и Минске представительства Великобритании, Франции и Германии располагаются в одном здании. В Намибию и Танзанию направлены совместные представительства Северных стран Европы. Однако, следует отметить, что, в свое время, например, Великобритания, имеющая значительные экономические и финансовые интересы в Нигерии, отказалась размещать свое посольство совместно с партнерами по ЕС в общем здании.

В странах ЕС координация дипломатической деятельности между министерствами иностранных дел и органами Союза осуществляется широкой сетью «корреспондентов», имеющих офисы во всех столицах интегрированной Европы, а также соответствующее бюро в самом Брюсселе. Амстердамский договор способствовал решению ряда структурных проблем европейской дипломатии. В частности, он учредил институт специальных представителей ЕС по различным внешнеполитическим направлениям, таким, например, как Босния, Ближний Восток, Центральная Африка и т. д. Ключевая функция спецпредставителей – посредничество в мирном урегулировании конфликтов. Они берут на себя посреднические функции в переговорах между конфликтующими сторонами, предлагают варианты разрешения противоречий и используют разные дипломатические методы. От лица единой Европы спецпредставитель участвует в переговорах с местными властями, поддерживает связи с послами третьих стран и международными организациями. Результат работы спецпредставителей зависит не только от их дипломатических навыков, но и в значительной мере от их умения грамотно выстраивать отношения с институтами ЕС, которые вовлечены в формирование и проведение внешней политики ЕС.

Главы постоянных представительств при ЕС входят в Комитет постоянных представителей - COREPER, координирующий орган, связывающий государства-члены с Брюсселем. В рамках COREPER осуществляются предварительные переговоры, предшествующие встречам министров иностранных дел и глав государств. Европейская пресса определила его как «эксклюзивный клуб, где все вопросы решаются во время деловых завтраков и где получают разрешение 90% всех вопросов, еще до того, как они попадут на рассмотрение министров». Члены этого эксклюзивного клуба выступают в качестве своего рода лоббистов интересов аккредитующей страны, оказывая влияние на решения Комиссии. В свою очередь, COREPER координирует деятельность 250 комитетов и рабочих групп, занимающихся подготовкой предварительных материалов для саммитов. В этом ему помогает так называемая «группа Античи», названная так в 1975 г. по имени ее первого председателя Паоло Античи, тогда заместителя главы итальянского представительства. Эта группа состоит из помощников постоянных представителей и представителей Комиссии. Возглавляет ее представитель страны-председателя ЕС. Как правило, «античи» - ближайшие помощники послов от стран-членов ЕС при штаб-квартире организации. «Античи» всегда должны оставаться на связи, но особо напряженной их работа бывает во время саммитов глав государств и правительств стран Евросоюза. Именно эта группа накануне еженедельной встречи членов COREPER II вырабатывает соответствующую повестку дня. В ходе заседания Европейского совета, где присутствуют только главы государств и правительств, министры иностранных дел и председатель Комиссии со своим вице-председателем, «группа Античи» служит связующим звеном между национальными делегациями и главами государств и правительств. «Античи» трудятся за кулисами и первыми узнают, о чем идет речь во время пленарных заседаний на саммитах ЕС. Эту информацию они тут же передают главам представительств стран-членов организации. Каждые 20 минут к «античи» выходят сотрудники секретариата Совета ЕС и докладывают им на английском и французском языках о содержании переговоров, что они тут же пересылают членам своих делегаций.

Дж. Джексон ввел в оборот термин «евродипломатия», свидетельствующий о возникновении своего рода новой европейской «политики», представляющей собой децентрализованный и многоуровневый институт согласования и проведения общей внешней политики, что позволяет сделать ряд выводов[9].

1. Сейчас вполне определенно можно говорить о сформировавшемся едином институте внешней политики и политики безопасности Евросоюза, иными словами, сформировалась европейская дипломатия, которая представляет и защищает интересы ЕС на международной арене. Для урегулирования конфликтов, угрожающих международной и региональной безопасности, европейская дипломатия, прежде всего, стремится применять свойственные ей методы, а именно диалог и переговоры.

2. Европейская дипломатия в своей деятельности исходит из устава ООН и содействует делу укрепления мира и расширения международного сотрудничества. Особенностью европейской дипломатии является то, что, представляя сконцентрированные интересы интегрированной Европы, она тем не менее полностью сохраняет самостоятельность внешней политики стран-членов ЕС. Европейская дипломатия руководствуется принципами взаимной консультации, согласования, взаимной информации, выработки общих позиций и совместных действий по самым актуальным фактам и событиям международной жизни, выработки общей стратегии в области внешней политики ЕС.

Итак, ежедневная координирующая деятельность министерств иностранных дел состоит в отслеживании обмена, происходящего между ведомствами и Брюсселем. Соответствующие департаменты министерства в своей ежедневной работе занимаются распространением поступающей из ЕС информации, пытаются стать непременным участником контактов между внутренними ведомствами и своим постоянным представительством и Брюсселе (что не всегда удается, поскольку представительство в основном состоит из чиновников внутренних ведомств), организуют консультации между участниками внешних сношений (обычно там, где существуют коалиционные правительства, межпартийные разногласия затрудняют процесс выработки согласованной политики), осуществляют подготовку к межправительственным конференциям, мобилизуют ресурсы для управления кризисными ситуациями. Европейские министерства иностранных дел вынуждены также активно заниматься лоббированием не только членов Комиссии, но и представителей своих национальных ведомств.