Развитие социальных связей, в

число организаций, которые развивают и ук­репляют социальные связи между своими участниками, входят советы микрорайонов, объединяющие своих жителей на основе чув­ства общности, а также этнические, религи­озные и расовые организации, пытающиеся укрепить способность своих членов к сотруд­ничеству на основе их общей истории, веро­ваний, культуры и судьбы.

Социальное планирование. Глав­ными целями организаций по социальному планированию являются развитие программ и укрепление степени сотрудничества и со­гласованности в работе агентств, которые со­ставляют сеть социального обслуживания. Примерами служат городские показательные агентства из Программы образцовых городов, районные агентства по проблемам престаре­лых и Советы по вопросам здравоохранения и обеспечения.

Непосредственное обеспечение услугами. Агентства, основной целью ко­торых является предоставление социальных услуг, таких, как помощь в решении конкрет­ных проблем, консультации и помощь в веде­нии домашнего хозяйства и др., зависят от внешних ресурсов и санкций. Хотя работа по социальному планированию и организации общин является вторичной функцией таких агентств, она становится все более необходи­мой в наше время, когда высоко ценятся отчетность агентств и участие общественно­сти.

Социальное действие. Организа­ции, которые пытаются вызвать социальные изменения, обычно не занимаются социаль­ным и культурным развитием какой-то опре­деленной категории своих членов (хотя могут пополнять свои ряды за счет определенных групп населения), не согласуют деятельность отдельных агентств, не обеспечивают прямых услуг. Они считают, что важно изменение как таковое. Например, Национальная организа­ция за права женщин, "Общий путь" имеют весьма неконкретные цели. Деятельность ор­ганизации направлена на улучшение соци­ального и экономического положения жен­щин, а "Общего пути" — на повышение ответственности правительства перед избира­телями. Исторически организации социаль­ного действия складывались как социальные движения, когда большое число лиц собира­ется вместе, чтобы действовать на основе глу­боко прочувствованного убеждения в соци­альной несправедливости окружающей действительности (К. Кинг, 1956).

Социальное действие может включать политическую деятельность, например лоб­бирование, демонстрации, обращения к об­щественному мнению и подрывную деятель­ность. Оно может касаться небольшого числа людей, например жителей одного района, ко­торые просят полицию о более эффективной защите, или носить широкомасштабный ха­рактер (лоббирование за принятие законода­тельства, защищающего права потребите­лей). Хотя лишь самые драматические, общенародные виды деятельности становятся известны как социальные движения, отличи­тельные особенности всех видов социального действия одинаковы безотносительно к сфере действия организации.

Об истории общин

Работа по социальному планированию и организации общин началась с программ практической деятельности, разработанных двумя важными социальными движениями XIX в.: обществами по организации благотво­рительной помощи и благотворительными учреждениями для бедняков (под ред. Р. Крэ-мера и Г. Спехта, 1983).

В конце XIX — начале ХХв. частная фи­лантропия играла большую роль в социаль­ном обеспечении общины, помощи бедным и зависимым в США. Движение обществ по ор­ганизации благотворительной деятельности, начавшееся в 80-х годах XX в., развивалось по образцам Лондонского общества благотво­рительной помощи и искоренения нищеты. Это была первая попытка добиться какого-то порядка в социальном обеспечении, и ее ор­ганизаторы считали, что они могут помочь в решении проблем несправедливого распреде­ления благотворительных фондов, мошенни­чества и других теневых спутников благотво­рительности.

Реформаторы, связанные с благотвори­тельным движением за улучшение условий жизни, строили многие свои программы в расчете на социальное действие, нацеленное на принятие социального законодательства для облегчения жизни трудящихся. Движе­ние обществ по организации благотворитель­ной деятельности стремилось помочь людям приспособиться к разным социальным ситуа­циям, используя "научные" способы оказания помощи.

Распределение фондов и их эф­фективное использование. Впервые Советы общин по благотворительной дея­тельности и Советы социальных агентств бы­ли образованы в 1908 г. Продолжая усилия,

247 СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ

начатые движением обществ по организации благотворительной деятельности, они доби­вались эффективности, централизации и специализации в области добровольческого социального обеспечения; эффективного ру­ководства при совместном планировании и стандартных условиях обслуживания. Эти цели сохранились у современного продолжателя Советов общин — движения "Общий путь". Термин "организация общины", впер­вые использованный организацией амери­канских социологов и преподавателей для взрослых перед первой мировой войной, был принят на вооружение практическими работ­никами соответствующих агентств. Во время первой мировой войны расширились услуги по удовлетворению запросов военнослужа­щих и перемещенных семей. В области соци­ального обеспечения этот рост услуг сопровождался созданием организаций "военной казны", которые были централизованными агентствами по освоению фондов. Они были созданы для эффективного использования фондов и координации услуг. Эти организа­ции стали провозвестниками появления Объединенных благотворительных фондов и Советов социальных агентств — движения, которое явилось первой широкомасштабной попыткой всеохватывающего общинного планирования и контроля благотворительных фондов. В первые десятилетия XX в. основная задача практической работы по социальному планированию и организации общин состоя­ла в распределении фондов между агентства­ми социального обеспечения. Эта задача была подобна тем, которые встали перед промышленностью в условиях роста крупных корпораций и поиска методов рационализа­ции управления производством. Филантро­пы и бизнесмены поддерживали развитие бо­лее рационального контроля, бюджетного планирования, создание системы филантро­пической помощи. Добровольческие органи­зации, поддерживаемые отдельными лица­ми, были тогда основными субъектами социального действия.

Практика социального планирования и организации общин была направлена на до­стижение большего контроля и порядка в сферах благотворительности и социальных изменений. В значительной степени эта практика была связана с филантропическими агентствами, находилась под их влиянием и имела своей целью главным образом повыше­ние эффективности их деятельности (Р. Лу-боув, 1965).

Управление в сфере социального обеспечения. В 30-е годы перенос центра

благотворительной деятельности с добро­вольческих агентств на недавно созданные го­сударственные организации социального обеспечения и от местных агентств — к аген­тствам штатов и федеральным агентствам способствовал отделению деятельности по со­циальному планированию и организации об­щин от работы по программе обслуживания массы городских бедняков и меньшинств.

Как и в частной филантропии, в социаль­ном планировании и организации общин ак­цент делался на решении конкретных про­блем общин. Эти проблемы решались при помощи деятельности добровольцев: кон­сультирования и руководства, услуг, связан­ных с охраной здоровья и отдыхом, а также обучения взрослых. Состав и структура агентств по планированию социального обес­печения отражали эти проблемы: руководст­во агентств отбиралось из местной элиты, фи­лантропов и профессиональных работников частных агентств. В этот период традицион­ный для социальной работы социальный ре­формизм отошел на второй план перед сосредоточенностью социальных работников на конкретных проблемах конкретных людей; при решении этих проблем они испытывали серьезное влияние психоанализа.

В эти ранние годы за рамками системы Советов по вопросам здравоохранения и бла­готворительной деятельности также было предпринято несколько широкомасштабных попыток усовершенствовать общины, улуч­шить их деятельность и достичь социальных изменений посредством работы по социально­му планированию на низовом уровне. Напри­мер, недолговечный Проект социальной структуры (г. Цинциннати) — это малоизве­стный предшественник движения "Война с бедностью"; Проект зоны Чикаго и "амери­канское трудовое движение" стали ценными источниками практического организацион­ного опыта в 1917—1930гг. (С.Кобрин, 1959; А. Шаффер, 1971; Г. Виленски, 1956). "Тру­довое движение", как и более позднее "движе­ние за гражданские права", было в значитель­ной мере занято проблемами практического характера, стремясь стать сильным обще­ственным движением. Его интеллектуальные лидеры не дали теоретической литературы, которая могла бы служить для практической деятельности. Однако большая часть этих но­вых методов работы с общинами не получила широкого и долговременного признания. Глубокие социальные потрясения, вызван­ные второй мировой войной, наложили мора­торий на развитие практической деятельно­сти, основанной на различиях общественных
СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ 248

классов, этнической и расовой принадлежно­сти. Вторая мировая война также способство­вала развертыванию серьезнейшей деятель­ности по организации общин. При помощи Службы гражданской обороны США тысячи Советов общин, комитетов городских кварта­лов и ассоциаций соседей были организованы на поддержку военных действий. Ситуация, возникшая в результате всеобщей мобилиза­ции для поддержания военных действий, и дух сотрудничества, который она породила, поставили планирование, техническую по­мощь и административную организацию на службу общим целям. На их достижение шла и значительная часть общинных ресурсов. На передний план вышли гражданское участие и координирование деятельности агентств. Од­нако после окончания войны побудительные мотивы такого сотрудничества ослабли и в большинстве общин этот опыт оставил весьма незаметный след. В конце 50-х годов участие федерального правительства и правительств штатов в программах здравоохранения и бла­готворительной деятельности выросло до ог­ромных размеров (А. Скольник и С. Дейлз, 1975). Когда институт социального обеспече­ния достиг высокого уровня развития, а соци­альная работа оформилась в отдельную про­фессию, главной обязанностью которой было управление системой социального обеспече­ния, работа по социальному планированию и организации общин стала важной составной частью данной профессии. Суть ее состояла не только в распределении фондов в добро­вольческом секторе социального обеспече­ния, но и в координации деятельности мно­жества поставщиков социальных услуг в общественных и частных агентствах, в орга­нах местного управления, правительствах штатов и федеральном правительстве. Работа по социальному планированию и организа­ции общин велась в различных функцио­нальных областях практики, например в об­служивании семей, в социальной групповой работе, в рекреационных услугах, а также в общественной помощи. Когда социальное обеспечение и социальная работа приобрели комплексный характер, управление внешни­ми связями агентств по социальному обслу­живанию стало важной частью профессио­нальной деятельности.

Действия общин против нищеты. Борьба за гражданские права конца 50 — на­чала 60-х годов и основные федеральные про граммы, посвященные обеспечению жильем, городскому обновлению и борьбе с бедно­стью, сигнализировали о расширении рабо­ты по социальному планированию и органи-

зации общин. Многие из числа занимавшихся проблемами социального обеспечения счита­ли, что программы "Нового курса" потерпели неудачу и не смогли справиться с основными социальными проблемами: нищетой, эконо­мической зависимостью, гетто, дискримина­цией и безработицей. В этот период стало очевидным, что программы городского воз­рождения и обновления, созданные в конце 40-х годов, породили новые социальные про­блемы, точно так же, как системы обеспече­ния, образования и исправительная, создан­ные ранее, породили почти столько же проблем, сколько были призваны решить.

Активно велись поиски новых средств, которые обеспечили бы поддержку со сторо­ны общин социальных изменений. Напри­мер, принятые в 1954 г. поправки к Закону о жилищном фонде (1948) требовали участия граждан в подготовке "работоспособных про­грамм". В то время разработчики программ рассматривали это нововведение как самый большой камень преткновения на пути реали­зации своих целей. До этого городское плани­рование больше в основном велось на местном уровне, решало вопросы использования зем­ли и развития производства, исподволь разра­батывая подробный комплексный план раз­вития городов. Хотя планировщики и пытались ликвидировать трущобы и запу­щенные городские районы, их основной дея­тельностью была организация эмпирических моделей движения транспорта и районирова­ния, а также проектирования городов как со­циально-экономических структур. Однако они стремились избежать сложного анализа социальных последствий планирования и рассматривали планирование как социаль­ный процесс. Хотя специалисты по обще­ственным отношениям (в том числе психоло­ги, социальные работники) иногда привлекались для разработки социальных частей плана, за их помощью, как правило, обычно обращались слишком поздно.

Хуже того, специалистов по обществен­ным отношениям зачастую привлекали к пла­нированию, чтобы найти способ "продать" программу оппозиции, а не для того, чтобы придать ей более социальный характер. Та­ким образом, "социальные" цели планирова­ния часто диктовались экономическими и политическими интересами, и роль работни­ка социального планирования заключалась в том, чтобы сделать цели более привлекатель­ными для вечно недовольной общины. В ре­зультате группы борцов за гражданские пра­ва, группы жителей микрорайонов и многие либеральные и радикальные группировки все

249 СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ

больше убеждались в том, что социальное планирование и организация общин, по су­ществу, ориентированы на истеблишмент.

В те десятилетия возникло несколько но­вых эмпирических моделей планирования и организации общин. В их числе были деталь­ные модели планирования, которые поддер­жал Комитет по детской преступности при президенте, и проекты "серых зон" Фонда Форда и др. (П. Маррис и М. Рейн, 1967). Во многих из этих моделей предполагалось уча­стие работников городского планирования, общинной организации и сотрудников агентств по социальному обеспечению в тес­ном сотрудничестве с заинтересованными группами граждан.

В конце 60-х и начале 70-х годов центр внимания в программах по социальному пла­нированию и организации общин сместился. В свое время, в период борьбы с нищетой, массовое участие рассматривалось как само­стоятельная ценность. В соответствии же с законодательством, учредившим в 1966 г. Программу образцовых городов, необходимо было добиваться сближения широких масс с выбранным политическим руководством. По этому же законодательству местный способ внедрения программ должен был устанавли­ваться местными органами управления горо­да или графства. Поскольку Программа об­разцовых городов задумывалась в духе программ действия общин, различие в узако­ненных целях этих программ сделало их сла­босовместимыми. К 1970 г. основные полно­мочия и средства для планирования переместились из кварталов и организаций жителей к руководству городов (Н. Гилберт, А. Розенкранц и Г. Спехт, 1973).

Программа образцовых городов была пер­вой попыткой перераспределить власть с фе­дерального на местный уровень управления и централизовать ее на местном уровне. В этом отношении она была предвестницей рас­пределения федерального дохода. Функции распределения дохода и программы субсиди­рования жилых кварталов, переданные на местный уровень, вынудили правительства штатов и органы городского управления при­нять на себя основную ответственность за со­блюдение очередности при распределении федеральных субсидий с учетом конкурен­ции, потребностей и интересов. Эта ответст­венность требует гораздо большей компетен­тности в планировании на местном уровне, чем существующая ныне в большинстве мест. На то, какую форму приняла практика соци­ального планирования и организации общин в 80-х и 90-х годах, существенное влияние

оказал возросший уровень компетентности местного руководства в планировании.

От внедрения к нормированию: 1970—1985 гг. В период между 1960 и 1980 гг. практика социального планирования и организации общин основывалась на по­сылке о росте. И действительно, за данный период государственные расходы на програм­мы социального обеспечения ощутимо воз­росли. Социальные работники по планирова­нию и организации общин были заняты привлечением граждан к совместному реше­нию проблем и оценке потребностей неиму­щих групп населения и неблагополучных районов. При наличии постоянно растущих средств конкурирующие группы по интере­сам, которые были привлечены к планирова­нию для нуждающихся, могли договаривать­ся и находить компромисс с любым, кто бы ни выходил на первые позиции в распределении фондов социального обеспечения. К середине 70-х годов заметно ослабло внимание обще­ственности и профессионалов к социальной работе и организации общин на низовом уровне. Безусловно, после окончания войны во Вьетнаме и уменьшения масштабов сту­денческих волнений активность пропаганди­стов социальной работы значительно понизи­лась. Однако участие широких масс в социальной работе не уменьшилось, оно лишь переместило свое внимание с второсте­пенных вопросов на принципиальные. Коро­че говоря, в промежутке между движением за гражданские права в начале 60-х годов и про­граммами распределения дохода в 70-х годах государственные агентства стали главной опорой обывателей и поддерживали участие потребителей в общинном планировании и принятии агентствами решений по програм­мам (Г. Спехт, 1978). Это нашло отражение в различных положениях социального зако­нодательства, которое обосновывало право граждан участвовать в планировании и внед­рении программ. Юридически это вырази­лось в ряде законов и поправок 1979 и 1975 гг., в том числе в Законе о социальном страховании. Законодательные акты еще не означают, что правительство действительно поощряет участие граждан или что проделан­ная работа ориентируется на цели, установ­ленные законом. Во всяком случае, механиз­мы, обеспечивающие участие граждан, не получали ни последовательной и долговре­менной поддержки, ни достаточных средств, необходимых для эффективной работы этих механизмов. Такое положение еще раз на­глядно показало, что государственный патер­нализм в отношении движений за социаль-
СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ 250

ные реформы неизбежно ведет к их бюрокра­тизации и выхолащиванию. Законодательно одобренные программы 70-х годов придавали первостепенное значение участию граждан в разработке и реализации таких программ, ко­торые обеспечивали бы услуги для пожилых людей, улучшение психического здоровья об­щины, образования, жилищного строитель­ства и медицинского обслуживания. В этих условиях на передний план вышли три отли­чительные особенности практической дея­тельности по организации общин: 1) внима­ние к четко установленным функциональным областям (например, к проблемам старения); 2) забота о связях с государственными под­разделениями и 3) упор на техническую сто­рону практической работы.

Внимание к функциональным областям стало важно по той причине, что законода­тельство — в частности, специальные про­граммы по распределению дохода — сосредо­точилось на проблемах определенных групп населения. Забота о связях с государственны­ми подразделениями возросла из-за право­вых и политических трудностей, которые возникали при взаимодействии многих госу­дарственных и добровольческих агентств, за­нимающихся внедрением программ. Техни­ческие аспекты внедрения стали важны, поскольку разработанные программы соци­ального обслуживания были весьма крупны­ми по количеству денежных средств, разме­рам организаций, были рассчитаны на большое число социальных работников и клиентов. Зачастую внедрение программ сильно отставало от графика, и агентства по социальному обеспечению вынуждены были задерживать запланированное внедрение но­вых социальных инициатив. Указанное сме­щение интересов в 70-е годы сопровождалось выходом в свет литературы, посвященной проблемам внедрения программ (Э. Бардач, 1977; Дж. ПрессманиА. Вилдавски, 1984).

В 80-е годы многие западные демократии отступили от идеи "государства всеобщего благосостояния", выдвинутой в середине сто­летия. Возможно, эта идея всего лишь конк­ретизируется или переосмысливается, одна­ко она сейчас никак не проявляется в таких странах, как США, Великобритания, Герма­ния, Нидерланды и Австрия. Видимо, в связи с этим в указанных странах пошли на реорга­низацию, а вернее, на сокращение социаль­ного обеспечения.

Через призму 80-х годов будущее соци­ального планирования и организации общин видится неясно. В общих чертах рейгановская администрация возложила на правительства

штатов вопросы планирования и разработки программ социального обслуживания. Мно­гие программы были сведены к дотациям для штатов. Федеральное законодательство явно уклоняется от бремени общих для штатов и федерального правительства расходов, от об­суждения содержания программ, от забот о стандартах практической деятельности. На­ряду с уменьшением дотаций произошли большие сокращения федеральной финансо­вой поддержки социального обслуживания.

Так как расходы на социальное обслужи­вание снизились, посылка о росте социаль­ной работы, которая так сильно влияла в 60— 70-е годы на развитие методологии и интеллектуальный кругозор социального планирования, в 80-е годы уже не может быть путеводной звездой для социального плани­рования. Снижение поддержки сферы соци­ального обеспечения потребовало, чтобы ра­ботники социального планирования уделяли больше внимания нормированию, анализу затрат и выгод и другим способам наилучшего использования скудных ресурсов. До некото­рой степени социальное планирование всегда включало какую-то форму нормирования, например распределение ограниченных средств для более полного удовлетворения со­циальных потребностей. Однако в периоды роста необходимость тщательно продумывать и строго соблюдать методы нормирования не столь насущна. Во время же финансовых со­кращений работники планирования начина­ют проявлять повышенный интерес к норми­рованию услуг. Хотя исследований в данной области немного, несколько значительных работ внесли полезный вклад в понимание процессов нормирования (К. Джадж, 1978; Э. Скрайвенс, 1979). Было выдвинуто пред­положение, что, столкнувшись с уменьшени­ем средств, практические работники будут вынуждены принять на вооружение более ра­циональный и менее расточительный подход к социальному планированию. Однако, как указывает Г. Гленнестер (1980), различные интересы порождают разные образы мышле­ния в области социального планирования. Ре­зультатом новой финансовой политики в со­циальном обеспечении может стать не больший рационализм в использовании скуд­ных средств, а возросшая конфликтность сре­ди групп, преследующих свои интересы.

⇐ Предыдущая48495051525354555657Следующая ⇒

Поделиться:

Воспользуйтесь поиском по сайту: