 |
Тема 1. Административное право как отрасль права
|
|
|
|
Предмет АП можно с некоторой долей условности и оставляя возможность для исключения и оговорок, охарактеризовать, как отношения по поводу реализации органами исполнительной власти своих властных полномочий. Из этой характеристики, можно заметить, что, во-первых, речь идет об отрасли публичного права, т.е. реализация власти есть отличительный признак, особенность АП. Во-вторых, АП в основном сконцентрировано на деятельности исполнительно-распорядительной, той деятельности, которую в системе гос органов осуществляет органы исполнительной власти. Дело не ограничивается только органами исполнительной власти, речь идет об органах, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В ряде случаев есть расхождения, исключения. Органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти (Центробанк, органы правления государственных внебюджетных фондов), осуществляют ту же исполнительно-распорядительную деятельность, вступают в административные отношения.
Это установление границ, рамок, ограничений, регламентация деятельности органов исполнительной власти:
- во-первых, чтобы оградить от произвола этих органов гражданина (основная цель)
- во-вторых, чтобы позволить органам других ветвей – законодательной (установление норм) и судебной(оценка деятельности) – осуществлять контроль за властью исполнительной (побочная цель)
Особенности административного права:
1) реализация властных полномочий
2) право сконцентрировано на исполнительно-распорядительной деятельности.
Цель, которая в целом поставлена перед отраслями публичного права и в том числе перед АП– ограничение властных полномочий и ограничение возможности произвольного использования власти; ограничение произвола, защита частных лиц от злоупотреблений властными полномочиями. АП должно быть построено и принципиально должно конструироваться и развиваться с учетом этой общей цели и задачи. Более второстепенная задача это в общей системе органов гос власти- обеспечить контроль за исполнительной властью со стороны других ветвей власти: законодательной и судебной. Законодательная власть осуществляет контроль путем установления соответствующих правил, судебная- оценки деятельности оив. Когда мы говорим о действительно правовом регулировании, мы предполагаем, что любая правовая норма может стать рано или поздно предметом обсуждения в суде, оценки со стороны суда на следование этой норме конкретными оив, должностными лицами при принятии определенных решений. Соответственно, мы говорим об АП как системе норм, которая обеспечивает защиту от властного произвола и обеспечивает судебный контроль за исполнительной властью.
|
|
|
Исполнительная власть отличается по своему характеру, содержанию, особенностям от власти законодательной и судебной.
Особенности исполнительной власти это одновременно и функции. Сюда входят два направления деятельности:
1. принудительное исполнение законов обеспечивается путем
- принятия индивидуальных, конкретных мер о совершении юридически значимых действий в отношении конкретного объекта;
- издания нормативных актов, конкретизирующих положения закона – не основная задача, нормотворчество оив второстепенно, вторично, подчинено общим целям реализации закона. Исполнительная власть обладает правом издания законов постольку, поскольку это необходимо для обеспечения реализации закона.
Аппарат государственного принуждения (монополии, которой обладает государство) находится в руках исполнительной власти. Когда суд выносит решение, требующее, например, принудительной реализации права, исполнение решения относится к области полномочий, сфере ответственности, функций органов исполнительной власти.
|
|
|
2. распоряжение государственными ресурсами,
Оив управляют гос имуществом. Осуществляют реальное управление гос финансами, в их руках сосредоточен административный аппарат, т.е. и человеческие ресурсы, которыми обладает государство. В некоторых случаях полномочия исполнительной власти ограничиваются, в частности, путем издания гос бюджета, законодательная власть контролирует финансовую сторону деятельности государства, но за пределами полномочий Парламента, который утверждает общую систему, схему распределения расходов и доходов государства, исполнительная власть осуществляем т формирование бюджета и его исполнение. В каком-то смысле, исполнительная власть, выполняя именно исполнительные функции, может характеризоваться как власть вторичная по отношению к власти политической (в каких-то случаях это законодатель, деятельность главы государства, но в целом, здесь речь не идет о конкретных органах, а о характере и типе властных полномочий). Когда мы говорим о политической власти. Мы предполагаем, что определенный орган действует от лица носителя власти, народа, и определенные политические цели, программу реализует в силу самого своего положения в системе гос органов, механизма осуществления гос власти. Исполнительная власть не может, не несет в себе тех целей, которые имеет власть политическая, она не связана с обеспечением реализации этих политических целей и задач а носит скорее ежедневный управляющий характер. Власть исполнительная действует, обеспечивая реализацию функций гос-ва, независимо от тех политических, общих целей и задач, которые ставятся перед государством. Она действует постоянно, системно; ее деятельность почти никак не должна зависеть от того политического курса, который выбрана государством, потому что ее деятельность во многом не связана с решением каких-то политических задач. Она действует как определенный аппарат, обеспечивающий функционирование государственного аппарата и выполнению его ежедневных функций. Конечно, исполнительная власть может в каком-то степени направляться в зависимости от поставленных политических задач, но направление имеет пределы и в этом отношении может меняться характер принимаемых решений, но не меняется необходимость принятия этих решений. Например, если речь идет о деятельности по обеспечению безопасности, то могут меняться правила лицензирования, состав тех видов деятельности, которые требуют получения лицензии, но сама необходимость контроля и обеспечения безопасности будет осуществляться всегда, который осуществляет исполнительная власть.
|
|
|
Эта деятельность оив часто характеризуется, как гос управление. Государственное управление – термин использовался в советском АП и характеризовал исполнительно-распорядительную деятельность, которую осуществляют оив. Белов считает, что представления о гос управлении несколько устарели сегодня, поскольку больше построены на представлением о функционировании государства, которое не укладывается с конституционными принципа функционирования государства. Этот подход сводится к тому, что существует некая систематизирующая и организующая деятельность, которая необходима обществу для того, чтобы оно функционировало как система.
Подход первый, марксистский. К. Маркс однажды сравнил общество с оркестром, а государство с дирижером: кто-то должен управлять, координировать и обеспечивать согласованное функционирование всех элементов соц системы. В этом смысле гос управление предполагает организующее воздействие на элементы общественной структуры, организации, причем это касается как соц, политической, так и экономической структуры. Государственное управление – вид социального управления, воздействие на поведение людей через их сознание и волю в целях всеобщей общественной организации. Управление – упорядочивающее и организующее воздействие субъекта управления на объект управления. Организующее воздействие на элементы общественной структуры. Действительно, раньше государство управляло в полном смысле этого слова, во всех сферах общественной жизни, своими указаниями обеспечивало распределение ролей, например, в экономике (какая продукция, кем, в каком кол-ве должна выпускаться). В современном государстве такой подход несколько странен. В первую очередь, гос-во лишено полномочий, права непосредственно вмешательства в деятельность хоз субъектов, и оно не может указывать кому что делать. Оно может осуществлять политику, косвенно стимулируя развитие одних видов деятельности, но это уже не управление в полном смысле слова, а скорее определенное воздействие на соц систему в целях ее определенного развития.
|
|
|
Второй подход, конституционный ограничивает функции государства фактически двумя задачами:
- обеспечением безопасности в самом широком смысле, начиная военной обороной, заканчивая безопасностью экономической деятельности (в частности, контроль за санитарно-эпидемиологическим благополучием)
- оказанием государственных услуг в широком смысле– государство зачастую вынуждено на себя брать ответственность за обеспечение граждан определенными видами услуг и не может переложить это на частных лиц; соответственно, государство использует свои ресурсы для того, чтобы обеспечить определенные жизненно важные и социально значимые потребности граждан. Государство, выполняя свою социальную функцию, стимулирует определенные виды деятельности, действуя по возможности косвенными методами.
Все более частные виды деятельности могут быть сведены или сгруппированы в эти два основных направления. Соответственно, выполнение этих двух функций мы можем считать гос управлением, не вкладывая в него организующего значения, смысла, которое гос управление имело в советском административном праве.
При этом, конечно, гос-во может стимулировать развитие общества в определенном направлении, но сегодня конституционные принципы требуют в основном использования косвенных методов.
То, что касается конечных целей гос-ва, чаще всего лежит за пределами правового регулирования; скорее это из области политологии, но не права. Например, когда мы говорим о административных налоговых отношениях, то мы предполагаем, что условия уплаты налогов есть для юридических отношений основа, на котором строится правовое регулирование, но мы не вдаемся в вопросы того, как установлены условия и т.п.; это все вопрос гос политики, лежащей за пределами, как минимум, АП. В этом случае обеспечение уплаты налогов, применение правил о льготах и т.п. это то, что составляет суть АП.
Конституционно государство ответственно перед гражданами за обеспечение их прав и, чтобы обеспечить эти права, оно иногда вынуждено прибегать и к прямому вмешательству – например, осуществляя государственное регулирование цен и т.д.
|
|
|
Когда мы говорим об административных правоотношениях, чаще всего они связаны с властным воздействием, которое ограничивает права. Но в рамках АП мы не рассуждаем о том, насколько это обосновано. Задача АП сохранить установленные законом пределы и не допустить их расширение, но при этом обеспечить их эффективную реализацию.
МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Понятие отраслевого метода правового регулирования.
- «классическая теория» А.Я. Вышинского: императивный и диспозитивный метод
- теория «единого метода» В.Д. Сорокина: трехчленная структура методов; предписание, запрет и дозволение как универсальные общеправовые методы
- теория «режима правового регулирования» С.С. Алексеева: метод – это совокупность принципов и презумпций
Метод административного права следует отличать от административных методов или методов реализации властных полномочий государственной администрации. Административные методы – методы реализации властных полномочий; власти! Под административными методами понимаются методы убеждения, принуждения и поощрения, т.е. те методы, с помощью которых реализуются властные полномочия. Это средства, с помощью которых реализуется сама исполнительная власть. Мы же говорим о методе АП. Т.е. о методе воздействия норм АП на те отношения, которые этим правом регулируются.
Совмещение всех трех теорий в общей характеристике инструментов, средств и способов.
Особенности административно-правового метода:
1. Участники административного правоотношения юридически неравны между собой.
Неравны не в том смысле, что один участник, субъект имеет властные полномочия и может издавать властные предписания, которые обязательны для исполнения другой стороной. Имеется в виду, что у каждого из участников этого правоотношения свой правовой режим, они находятся в разных юридических условиях, для них действуют разные принципы правового статуса, они не могут свободно быть заменены один на другой. Если в ГП любой участник гражданского оборота в разных правоотношениях может занимать разную позицию (гражданин мб в одном договоре выступать в качестве продавца, в другом в качестве покупателя; нет ограничения какой именно стороной он будет), соответственно в ГП существует общее представление о гражданской правоспособности. В АП все иначе – одна сторона, властный субъект (орган гос власти) всегда занимает позицию, которая в принципе не мб занята частным лицом. Всегда властный субъект обладает определенным набором прав, обязанностей, полномочий, которые его принципиально отличают от частных лиц. Эти полномочия представляют собой одновременно и права, и обязанности публичного органа, но не частного лица. Действует общезапретительный принцип для властных субъектов: все что прямо не предписано, то запрещено властному субъекту. И наоборот, для частного лица: все, что прямо не запрещено, то может им осуществляться, т.е. действует общеразрешительный для частного лица. Разный режим создает разные условия участия в правоотношениях. Следовательно метод правового регулирования будет всегда специфичен; всегда норма будет определять полномочия органа в рамках конкретных правоотношений.
2. Административные правоотношения чаще всего возникают независимо от воли их участников.
3. Содержание правоотношения (права и обязанности сторон) не зависят от воли их участников.
Касательно особенностей властного характера отношений значимо и влияет на выбор инструмента правового регулирования. В частности, мы можем говорить о том, что административные правоотношения возникают независимо от воли их участников и содержание админ правоотношений от воли их сторон не зависит. Это связано с властным характером ПО, и это составляет квинтэссенцию того, что в советском праве именовалось императивным методом правового регулирования, да и сейчас именуется. Под императивностью понимается не сам властный характер отношений, а имеется в виду императивность воздействия на них, установление обязательных условий возникновения, четких прав и обязанностей в рамках этих отношений.
Почему это происходит? Если мы оставляем свободу усмотрения сторонам властного отношения, то мы не достигаем главной цели: мы не ограничиваем возможность злоупотребления властью, от произвола. Когда одна сторона обязана подчиняться предписаниям другой стороны, что мы можем оставить на их свободное усмотрение? В этом случае просто властный субъект будет диктовать все условия другой стороне этого отношения, частному лицу. И главная цель правового регулирования – ограничить пределы осуществления власти, не будет достигнута. Соответственно, в этом отношении нормы публичного права потому и используют этот императивный метод, императивный в том смысле, что норма жестко закрепляет все содержание правоотношения, не оставляя свободы усмотрения для участников.
4. Санкции носят характер карательной ответственности перед государством.
Это отличает административные отношения от частно-правовых отношений, гражданско-правовых отношений, в том, что ГП в основном использует метод компенсации ущерба, вред, который причинен одним участником другому участнику, и наступает эта ответственность перед другим участником. В АП все очень императивно и предполагает, что ответственность наступает не перед другой стороной, а ответственность должна наступить перед государством, и это будет одним из элементов императивного жесткого характера правового регулирования этих отношений. В этом смысле АП менее гибкое.
Модели административного права:
1. Закрытая модель адм. права – стремление к максимальной эффективности государственного управления. Цели деятельности администрации определяются политической элитой, не лежат в сфере правового регулирования и не подконтрольны судам.
Существовала в советском праве, которое часто воспроизводится в юридической практике сегодня. Данная модель предполагает, что общий критерий оценки правильности/неправильности, эффективности правового регулирования выступает достижение поставленных политических задач. Причем политически задачи в том смысле, что не предполагается контроль за этими задачами. Закрытая модель не предполагает формальной оценки содержания властных актов, властных действий, совершаемых гос органами. Когда мы оцениваем в рамках этой модели те или иные властные решения, то, как правило, мы используем только два критерия: 1.были ли соблюдены пределы властных полномочий и 2.была ли соблюдена процедура их реализации, если она вообще установлена для конкретных властных решений.
2. Открытая модель адм. права – нормативно-правовое (конституционное) целеполагание как общий принцип правового регулирования.
В рамках такого стиля не только формально закрепляются полномочия, но и оценивается и законодательно устанавливаются общая цель деятельности гос органов, она формализуется, закрепляется в законе и она может быть использована судом для оценки того насколько правомерно поступил тот или иной гос орган.
Пример: гос орган отказал в выдаче лицензии частному лицу. В рамках закрытой модели АП суд будет оценивать только, формально имел ли орган полномочия отказать в выдаче лицензии и были ли соблюдены процедурные требования. В открытой: суд будет оценивать насколько этот отказ был совместим с общими целями института лицензирования. Лицензирования существует для того, чтобы обеспечить контроль за безопасностью. Если гос орган отказывает в выдаче лицензии по каким-то иным соображениям, если он предъявляет требования, которые не связаны с контролем за безопасностью или не укладываются в цели самого института лицензирования, то в этом случае суд может признать такой отказ неправомерным, даже если решение будет принято в пределах властных полномочий.
Пример 2: сотрудники полиции имеют полномочия проверять документы у граждан. Если это полномочие реализуется в отношении граждан определенной национальности, то в рамках открытой модели АП может быть обжаловано применение конкретного полномочия как необоснованно применение властного полномочия, использования властного полномочия в разрез с теми целями, ради которых это полномочие предоставлено. В рамках открытой модели суд должен опираться на закрепленные в законе цели. Например, в законе о лицензировании определено, что целью лицензирования является контроль за обеспечением безопасности. В законе о полиции определено, что целью деятельности полиции является обеспечение безопасности граждан и контроль за соблюдением действующего законодательства. В рамках закрытой модели суд ограничиться констатацией того, что у него было такое полномочие.
Содержание АП регулирования
Особенности или требования к механизму административно-правового регулирования:
1)нормами административного права должны исчерпывающе определяться пределы и основания властных полномочий государственных органов;
любая власть рассматривается как ограничение прав граждан, следовательно, она дб четко определена по пределам и боле того, конституционно может оцениваться насколько правомерны пределы. В целом предполагается, что в вопросе содержания и пределах властных полномочий должна существовать абсолютная определенность (какой орган и какие именно властные предписания может издавать). Властные полномочия, которые должны быть определены, составляют административно-правовой статус гос органов, пределы возможного участия органа в админ правоотношениях. Т.е. по сути дела они составляют основное содержание административно-правового регулирования. Но, исчерпывающе закрепить полномочия практически невозможно; всегда будет оставаться некая свобода усмотрения, реализуемая по собственному разумению соответствующие оив «все предусмотреть невозможно».
2)усмотрение органов не должно предполагать возможности расширения вмешательства либо установления дополнительных обременений для частных лиц;
Это усмотрение тоже дб ограничено общей целью деятельности гос органов. К тому же оно не должно приводить к расширению полномочий. Грубо говоря, полномочия должны определять рамки, и усмотрение возможно в пределах этих рамок, но не выходя за пределы. Когда мы говорим об административно-правовом регулировании, проблема усмотрения гос органов встает почти всегда. Пределы и характер этого усмотрения – сложный вопрос, но если мы рассуждаем о конституционных принципах АП, то мы должны понимать, что усмотрение не должно приводить к произволу.
3)недопустимо применение административно-правовых норм по аналогии.
В реальности АП сконструировано не так, как дб в идеале. В идеальном АП должны устанавливаться лишь полномочия гос органов. Сравнить с историей конституции США. Изначально ведь в ней не было прав человека. Отцы-основатели считали, что не надо, потому что достаточно определить полномочия государства, а все остальное – это свобода граждан, индивида, человека. Не нужно устанавливать права, потому что мы установим пределы свободы.
В реальности: некоторые нормы АП напротив устанавливают права граждан.
Вот право граждан, конечно, может расширяться и применяться по аналогии, и это будет конституционное применение соответствующих норм. Расширяться не может лишь власть государства, она дб ограничена и замкнута в пределах того, что четко установлено.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
|
|
|
