 |
Административно-правовой статус территориальных органов ФОИВ
|
|
|
|
Ч.1 ст. 78 КРФ: ФОИВ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих ДЛ
Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ: п. 9 ст.26.3
не позволяет возлагать функции территориальных органов на органы исполнительной власти субъектов РФ. Почему? Потому что предметы ведения между РФ и субъектами разграничены. Раньше по предметам совместного ведения функции территориальных органов напрямую возлагались на органы исполнительной власти субъектов.
ФОИВ не обязан создавать территориальные органы. Он может по-другому реализовывать свои полномочия. Возможны разные формы, они перечислены в Типовом регламенте взаимодействия органов исполнительной власти: территориальные органы, назначение представителей (должность в центральном аппарате, в федеральном органе). Более того, осуществление части полномочий ФОИВ по вопросам совместного ведения могут быть переданы ОИВ субъекта в соответствии с ФЗ. Это вытекает из КРФ и ФЗ-184. Это не есть наделение ОИВ субъекта статусом территориального органа ФОИВ.
П. 5. 1 Типового регламента взаимодействия ФОИВ:
Варианты реализации полномочий ФОИВ на отдельных территориях:
- через территориальные органы
- представителями ФОИВ, которые являются гос служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа
- осуществление части полномочий ФОИВ по предметам совместного ведения – мб передано ОИВ субъектов РФ в соответствии с фед законодательством
- не допускается наделение полномочиями тер. органа гос учреждений и иных организаций, не явл. гос. органами
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 N 5-П: налоговые органы в соответствии с принципом единства экономической системы РФ относятся к единой системе федеральных органов и выступают территориальными налоговыми органами. Налоговые инспекции – могут быть исключительно территориальными органами, субъекты федерации не могут создавать свои собственные налоговые органы.
|
|
|
Определение Конституционного Суда РФ от 13.01.2000 N 10-О «Из нормы статьи 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации не вытекает необходимость распространения сферы деятельности КРУ Министерства финансов Российской Федерации как его территориальных органов исключительно на территории субъектов Российской Федерации».
Таким образом, возможно создание межрегиональных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Например, контрольно-ревизионное управление по Ставропольскому краю и республике Адыгея. КС: из КРФ не вытекает, что полномочия территориального органа должны распространяться на территорию только одного субъекта. А могут ли полномочия территориального органа распространяться на территорию всех субъектов РФ? Абсурдно, но на практике возможно. Противоречие с идеей приближения власти к местам. Территориальные органы создаются для того, чтобы реализовывать полномочия на территории субъектов. Примеры:
1. Федеральная служба Роспотребнадзор. 83 управления по субъектам и одно управление по железно-дорожного транспорту.
2. Росимущество. Некоторое время назад у него были территориальные органы по субъектам и был отдельный территориальный орган, который управлял имуществом Академии наук.
3. Налоговые органы – традиционно создают территориальные органы, чьи полномочия распространяются на всю территорию России. Межрегиональные инспекции. Насчет этого КС ничего не сказал. С т.зрения теории можно как-то обосновывать противоречие ст. 78. Если смотреть исторически – могли быть ФОИВ, полномочия которого распространяются не на всю территорию России. Так было в СССР: Министерство угольной промышленности западных районов и восточных районов. Это выглядело нормально.
|
|
|
Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.1997 N 19-П Регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации.
Обеспечение правопорядка и законности относится к совместному ведению. КРФ не будет противоречить, если будет установлено, что при назначении руководителей территориальных органов внутренних дел в согласовании кандидатуры принимают участие органы власти субъекта.
Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П
Если на территориальные органы ФОИВ возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей этих территориальных органов (ст. 24 Федерального закона №184-ФЗ).
Указ Президента РФ от 2 июля 2005 года №773 обязывает федеральных министров согласовывать с губернаторами кандидатуры руководителей территориальных органов данного министерства. Указом введена процедура согласования.
Порядок создания территориальных органов ФОИВ регулируется подзаконными актами. Сейчас главным образом Постановлениями Правительства.
Постановление Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» от 27 мая 1993 г. N 491 // САПП РФ. 1993. №22. Ст.2032 – старое, формально не отменено и продолжает деятельность, но найти нормы, имеющие практическое значение, найти практически не удастся, потому что нижестоящее постановление регулирует гораздо более подробно.
|
|
|
Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" – нужно определиться, кто принимает решения о том, будут ли у ФОИВ территориальные органы или нет. как правило, это можно установить из положения об органах: положения утверждаются либо Президентом либо Правительством. Типовой регламент упоминает схему размещения территориальных органов, которая дб у каждого органа ФОИВ. Насчет органов, подотчетных Президенту, ничего не сказано, насчет подотчетных Правительству: эта схема утверждается Правительством. Если федерально агентство или служба находятся в ведении министерств – схему размещения утверждает министерство. На основании схемы сам ФОИВ принимает акты о создании или упразднении территориального органа.
Что на практике? Можно выделить среди ФОИВ, территориальные органы у которых создаются, три варианта: (варианты устройства системы территориальных органов ИВ)
1. многоуровневые иерархические структуры – МВД и система ОВД. ФНС. ФТС. Есть территориальные органы как минимум двух уровней. По субъектам создаются управления, а управлениям подчиняются межрайонные инспекции.
2. одноуровневые системы. Как правило, в каждом субъекте создается территориальный орган. ФАС, ФССП, Роспотребнадзор.
3. одноуровневые системы межрегиональных территориальных органов. 7, 10, 20 территориальных органов, иногда по федеральным округам. Для чего это делается? Чтобы оторвать от возможной зависимости от ОИВ субъекта.
Компетенция территориальных органов.
Создаются для реализации полномочий ФОИВ. Компетенция территориального органа – часть компетенции ФОИВ.
ФНС свои полномочия реализует как непосредственно, так и через свои территориальные органы. ФНС ведет учет налогоплательщиков, осуществляет контроль за отчислением и правильностью отчисления налогов и сборов. При этом сама ФНС этого не делает, ни один налогоплательщик не дает налоговой отчетности в ФНС, ни один не получает свидетельства о постановке на учет от ФНС. Все контактируют с территориальными органами – инспекциями разных уровней.
|
|
|
Между кем и кем возникают отношения? Между налогоплательщиком и кем? Территориальным органом, ФНС или государством? Или одновременно со всеми? Или одновременно в целом с системой?
Как быть, если территориальные органы существуют, их компетенция определена нормативными актами. А если изменилась компетенция ФОИВ? Пример: упразднение ФОИВ, передача его функций другим органам. А с территориальными вроде ничего не случилось. Что территориальному органу делать, он вообще может свою деятельность осуществлять? В практике доходит вплоть до суда.
Пример: было министерство по антимонопольной политике. Упразднили и создали ФАС. Территориальные органы МАПа несколько месяцев продолжали осуществлять свою деятельность, проводили проверки, привлекали лиц к ответственности. Лица шли в суды, обжаловали, что это неуполномоченный субъект контроля. Арбитражные суды говорили, что нормативные акты о полномочиях территориального органа действуют, значит, они продолжают действовать. иногда ссылались на то, что существует принцип непрерывности реализации ИВ, он не мб нарушен. Если подходить строго теоретически, это не совсем обосновано, ибо компетенция территориального органа производна от компетенции органа федерального.
Положительный пример: когда менялась система органов бюджетного контроля и надзора. От Минфина функции были переданы специально созданным службам. Тогда Минфин выпустил письма о том, чтобы территориальные органы до передачи службам не проводили проверок.
Структура ОИВ.
Структура ФОИВ – это перечень тех органов, которые реально созданы и существуют. Сейчас мы говорим о конкретном единичном органе. У каждого органа есть своя структура. Структурные подразделения. Все в итоге упирается в конкретную должность.
Должность – совокупность прав и обязанностей. Каждую должность занимает служащий.
Структурные подразделения определяются типовыми регламентами взаимодействия и организации.
Министерство: двухзвенная структура – департаменты (возглавляются директорами) и отделы.
Служба и агентства – управления.
У каждого структурного подразделения тоже есть своя компетенция. Если обратиться к теории субъектов, в качестве таковых во многих источниках называются среди прочих органы и их структурные подразделения. Получается субъект и целое, и его часть.
Компетенция структурного подразделения.
Соотношение компетенции структурного подразделения и территориального органа. Территориальный орган подчинен ФОИВ, реализует в той или иной части полномочия ФОИВ на той или иной территории, но не является частью ФОИВ, в отличие от структурного подразделения.
|
|
|
Проблемы:
1. что мы, собственно, понимаем под конкретным органом ИВ?
2. термин ведомство – два значения. Подавляющее большинство: все виды ФОИВ кроме министерств. Второе: Бахрак (?). ведомство – вид субъектов АП, сложная организация. Ведомство налоговых органов. Если мы говорим, что перед нами субъект, у него дб правосубъектность. Нужно попытаться представить правоотношение, в которое «вот это вот все вступает целиком». Сосновский: в правоотношение вступает конкретный орган.
3. термин центральный аппарат. Если смотреть на буквальные формулировки, центральный аппарат ФНС ничем не отличается от ФНС. Все остальное это территориальные органы и подведомственные организации.
Может ли структурное подразделение вступить в правоотношения с внешним, не относящимся к данному органу субъектом? Чаще всего получается так, что полномочие возложено в целом на ФОИВ, и выступает во внешних отношениях Министерство, но действиями своего структурного подразделения. Фраза о том, что разделение дает департамент означает, что общая позиция органа формируется конкретно структурным подразделением. Субъект же, который получает разъяснение, должен воспринимать его так, будто он получил разъяснение именно от ФОИВ. Но есть примеры на практике и более сложные. Есть такие субъекты, в отношении которых непонятно – это еще структурное подразделение или уже самостоятельный орган. Федеральная пограничная служба в структуре Федеральной службе безопасности. Это структурное подразделение. Есть территориальные органы, которые призваны реализовывать компетенцию, возложенную на это структурное подразделение.
Могут ли структурные подразделения издавать НПА? Нет, не могут, это прямо запрещено.
Признак организационной обособленности. Каковы его критерии?
17.10.12
Система ФОИВ должна утверждаться ФЗ, но на практике осуществляется Указом Президента. В отношении той схемы, которую КС посчитал необходимой, исходя из положений КРФ и которая не воплощена на федеральном уровне, федеральный законодатель воплотил хотя бы для субъектов федерации, потребовав, чтобы система ОИВ субъекта утверждалась законом субъекта, а структура (т.е. перечень отдельных органов) – высшим должностным лицом субъекта федерации. На уровне субъекта федерации №184-ФЗ требует создания высшего органа ИВ (высший исполнительный орган власти), и предполагается, что схема, которая устанавливается субъектом, более или менее похожа на федеральную, т.е. высшее должностное лицо и Правительство. Вопрос о том, может ли существовать отдельная фигура Председателя Правительства и может ли существовать двоевластие в части руководства системой оив, кое существует на федеральном уровне, на уровне субъектов решалось по-разному. Первоначальная редакция №184-ФЗ требовала, чтобы руководителем высшего оив субъекта было обязательно глава субъекта- ВДЛ. Позже) в 2005/06 году) нормы закона были скорректированы так, что теперь возможно существование полноценного правительства с фигурой председателя правительства субъекта. Хотя многие субъекты стараются избегать этого двоевластия в части руководства системой оив и все-таки председателем правительства считают высшее должностное лицо субъекта, например, губернатор. Тем не менее, по ФЗ и Уставах субъекта предполагается, что Правительство исполняет функции высшего оив. ВДЛ субъекта обладает особым статусом. Оно похоже на Президента в рамках субъекта федерации (в республиках чаще всего и наз-ся Президент), но его правовое положение предполагает, что есть определенный набор функций, самостоятельных и несводимых к функциям в рамках системы исполнительной власти. Эти функции возлагаются на ВДЛ. А правительство субъекта выполняет функции по руководству системы исполнительной власти. Структура оив определяется актом ВДЛ о перечне оив субъекта. Утверждение положений об этих органах и назначение руководителей – компетенция Правительства субъекта.
В субъектах существует 2 типа оив, как, например, в СПб: отраслевые и территориальные органы. Здесь ситуация существования одноуровневых/ однопорядковых органов. Отраслевой орган имеет практически тот же статус, те же отношения с Правительством, что и территориальный орган. Они не находятся в иерархии по отношению друг к другу, при этом правда функционально в территориальных органах могут создаваться подразделения, обеспечивающие на соответствующей территории выполнение общий функций, возложенных в масштабах всего субъекта на отраслевой оив.
Пример: создается в масштабах субъекта Комитет по образованию. В каждом административном районе создается территориальный орган – администрация района. В спб 18 административных районов. В каждой администрации района есть отдел/подразделение образования, выполняющий на территории района функции Комитета по образованию, что и в масштабах всего субъекта.
Как система и структура исполнительной власти субъектов должна соотноситься с системой ФОИВ? По этом поводу существуют два возможных полхода, которые имеют разный вес с правовой и организационной точки зрения. С точки зрения правовой, вопрос можно поставить таким образом, может ли федерации обязать субъекты построить собственные системы оив на тех же принципах, в том же виде, что и на федеральном уровне? Иными словами, можно ли обязывать все субъекты создавать министерства, службы и агентства? Должа ли быть трехзвенная/ трехчленная система в оив субъекта? Т.е. с оответствие системы органов исполнительной власти субъектов системе ФОИВ
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2003 года по делу N 56-Г03-3 (которое было позднее отменено):
Поскольку система органов исполнительной власти Приморского края должна соответствовать построению органов исполнительной власти Российской Федерации и образовывать с ней единую систему, слияние Департамента образования и науки и Управления социальной защиты населения администрации края в один Департамент образования, науки и социальной защиты администрации края является незаконным.
ВС поддержал позицию Приморского краевого суда, признавшего недопустимым в субъекте объединение двух оив.(Департамент образования науки и Управление соц защиты населения в один орган). Суд, анализируя решение, пришел к выводу, что поскольку на федеральном уровне существуют отдельно органы науки и образования и отдельно органы социальной защиты, и если на уровне субъекта их объединить, то это затруднит систему взаимодействия. Поскольку так или иначе оив субъектов в соответствии со ст. 77 КРФ взаимодействуют и даже по определенным вопросам подчиняются ФОИВ, их структура и система должны более или менее соответствовать тому, что есть на федеральном уровне. Но эта позиция не получила поддержки, и в целом судебный акт остается единственным прецедентом, да к тому же еще пересмотренным Президиумом ВС. Возобладала другая точка зрения: юридически субъекты федерации абсолютно самостоятельны в определении системы и структуре собственных ОИВ, могут сами определять типы оив, виды органов исполнительной власти, их наименования и т.д. соответственно, предполагается, что субъекты может делать это совершенно свободно и без оглядки на федеральную структуру. При этом нужно отметить, что в рамках проведения административной реформы, субъекты стимулируются на проведение реформирования собственных оив.
На федеральном уровне структура ФОИВ меняется очень часто. Если бы все субъекты федерации полностью копировали, воспроизводили и т.д., им пришлось бы очень часто менять эту структуру и это вызывало бы значительные организационные трудности и затрудняло работу. Если юридически субъекты не обязываются копировать систему ФОИВ, то организационно и финансово оно стимулируются, призываются к тому, чтобы создавать общие принципы построения.
|
|
|
