Реформа и совершенствование миротворчества ООН

Организация Объединенных Наций была создана для того, чтобы, говоря словами Устава, «избавить грядущие поколения от бедствий войны». Решение этой задачи является главной целью Организации и в очень большой степени представляет собой мерило для оценки Организации народами, интересам которых она призвана служить. В течение последнего десятилетия Организация Объединенных Наций неоднократно оказывалась не в состоянии решить эту задачу, и потому, по мнению государств-членов, безотлагательно требуется повысить ее потенциал в области миротворчества. Без подтверждения приверженности государств-членов, без существенных организационных изменений и более значительной финансовой поддержки Организация Объединенных наций не сможет решать те важнейшие задачи по поддержанию мира и миростроительству, которые, вне всяких сомнений, будут вставать перед ней в предстоящие месяцы и годы. Генеральный секретарь ООН указывал в этой связи, что есть много задач, которые не следует ставить перед миротворческими силами Организации, и есть много мест, в которые их не следует посылать. Однако в тех случаях, когда Организация Объединенных Наций все же направляет свои силы для поддержания мира, они должны быть готовы к встрече с сохраняющимися силами войны и насилия, имея при этом возможности и решимость для того, чтобы нанести им сокрушительный удар.

Первая программа совершенствования ооновского миротворчества была изложена в докладе тогдашнего Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали «Повестка дня для мира». Для того чтобы лучше понять основной вектор поставленных задач, необходимо проанализировать подход, которым он руководствовался при составлении этого документа. Основные элементы подхода:

- миротворчество по праву может считаться изобретением ООН;

- 13 ОПМ было учреждено в период с 1945 по 1987год, столько же – с 1987 по 1992 год;

- заседание СБ ООН на высшем уровне 31 января 1992 г. стало беспрецедентным подтверждением на высшем политическом уровне целей и принципов Устава ООН. Это явилось отражением преобладавшего в мире настроя на то, что Организация никогда больше не должна действовать в столь же стесненных обстоятельствах, как это было во времена «холодной войны»;

- с момента создания ООН в 1945 году в ходе более чем 100 вооруженных конфликтов по всему миру погибло около 20 млн. человек. ООН оказалась не в состоянии внести свой вклад в урегулирование многих из них из-за вето, которое применялось в СБ ООН 279 раз, что было наиболее явным проявлением противоречий, разделявших мир в то время;

- напротив, с 31 мая 1990 г. по 17 июня 1992 г. (день представления доклада Генерального секретаря) не было ни одного вето. Спрос на вовлеченность ООН в урегулирование споров и конфликтов резко возрос. Совет Безопасности, некогда в силу обстоятельств лишенный способности преодолевать кризисы, справляться с которыми не водило в его задачи при создании ООН и у него не было для этого средств, оказался в роли центрального механизма для предотвращения и разрешения конфликтов, а также для сохранения мира;

- с учетом нового характера кризисов, а также экономических и социальных корней многих потенциальных конфликтов ООН следует отслеживать все эти факторы наряду с политическими событиями, которые в своей совокупности могут привести к обострению напряженности. Испытанным средством в этом является деятельность по сбору фактов в любых ее формах. В исключительных обстоятельствах СБ ООН может проводить свои заседания, как это предусмотрено Уставом, за пределами месторасположения штаб-квартиры, чтобы не только самому на месте ознакомиться с ситуацией, но и должным образом воспользоваться авторитетом Организации для оказания влияния на ход событий;

- в последние годы в системе ООН была создана ценная сеть подсистем раннего предупреждения, касающихся угроз в области экологии и ядерной области, природных катаклизмов и массовой миграции населения, угрозы голода и распространения болезней. Сейчас возникла необходимость наладить работу таким образом, чтобы информация из этих источников синтезировалась с политическими показателями, указывая, существует ли опасность миру, а также проводить анализ, какие действия может предпринять ООН, чтобы облегчить кризисную ситуацию;

- изменения причин и характера конфликтов ставят перед мировым сообществом задачу разработки планов превентивного развертывания персонала;

- одним из важных методов миротворческой деятельности ООН является посредничество и проведение переговоров специальным представителем Совета Безопасности, Генассамблеи или Генерального секретаря ООН;

- большие возможности открываются для того, чтобы задействовать потенциал Международного Суда в интересах ооновского миротворчества. В соответствии со ст. 36 и 37 Устава государства-члены могут передавать свои споры на рассмотрение Суда, в арбитраж или для использования других механизмов урегулирования;

- в новых политических условиях впервые с момента принятия Устава ООН есть возможность заключить с государствами-членами специальные соглашения, в соответствии с которыми были бы созданы «вооруженные силы по вызову», что само по себе играло бы роль сдерживающего фактора;

- Совету Безопасности рекомендуется рассмотреть возможность использования «подразделений по принуждению к миру» с заранее установленным кругом задач;

- природа миротворческих операций стремительно эволюционировала в последние годы. Испытанные принципы и накопленный опыт позволили адекватно отреагировать на новые требования; в то же время условия для проведения успешной операции остаются неизменными: ясный и исполнимый мандат, сотрудничество сторон в его осуществлении, поддержка со стороны СБ, готовность государств-членов предоставить необходимый военный, полицейский и гражданский персонал, эффективное руководство со стороны штаб-квартиры Организации и на месте проведения ОПМ, адекватные материально-техническое обеспечение и финансовая поддержка. Вместе с тем возникают новые потребности, которые должны быть соответствующим образом учтены;

- возможность актуализированного подтверждения готовности в рамках системы «резервных соглашений»;

- в области материально-технического обеспечения необходимо создать резервный запас миротворческого оборудования, с тем чтобы определенное количество автомобилей, средств связи, генераторов и т.п. всегда имелось в наличии для немедленного начала операции;

- государства-члены, имеющие соответствующие возможности, должны, как и ранее, предоставлять услуги по авиационной и морской крупнотоннажной перевозке бесплатно или по низким коммерческим расценкам.

Рекомендации Б. Бутроса-Гали стали началом фундаментального наращивания миротворческого потенциала ООН, которые, в частности, вылились в изменения в структуре Организации.

Во-первых, вся политическая работа теперь сосредоточена в Департаменте по политическим вопросам – ДПВ (до 1992 г. ею занимались пять департаментов); в ДПВ создана группа по разработке превентивных мер.

Во-вторых, осуществлен ряд мер по укреплению всего комплекса миротворчества ООН, и прежде всего сферы ОПМ. В этих целях в 1992 году был образован Департамент операций по поддержанию мира (ДОПМ) для решения широкого круга задач (помимо самих ОПМ – гуманитарной помощи, содействия в проведении выборов, восстановления органов власти и др.). В рамках Департамента работают отделения полевых миссий, планирования, материально-технического обеспечения, службы связи, кадров, финансов. Кроме того, большое значение имели создание и совершенствование так называемой системы «резервных соглашений», в рамках которой около 90 государств подтвердили готовность предоставить свои воинские части в распоряжение Генерального секретаря ООН. Для тыловых нужд ОПМ была создана материально-техническая база ООН в Бриндизи (Италия). Совершенствует свою работу и созданный в 1993 году Ситуационный центр, который на ежедневной основе занимается анализом ситуаций, составлением карт возможных конфликтов и т.п.

В-третьих, на качественно новую ступень вышло взаимодействие структур и подразделений внутри ООН. Стали регулярно проводиться встречи на уровне заместителей и помощников Генерального секретаря ООН, создаваться механизмы консультаций между департаментами, управлениями и другими подразделениями ООН на основе «Междепартаментских координационных рамок». По мере необходимости формируются междепартаментские рабочие группы, создана контактная сеть между департаментами с выходом на всех других необходимых партнеров.

В-четвертых, расширились возможности Генерального секретаря и СБ ООН в сфере превентивных действий и ОПМ – главным образом за счет создания новых форм и органов. Активизировалась деятельность на миротворческом поприще и самих Генеральных секретарей, их личных и специальных представителей, советников по особым поручениям, советников по оказанию помощи, спецпосланников. Под эгидой Генерального секретаря ООН развивались и такие «традиционные» формы миротворчества, как миссии с особыми заданиями, посредничество, добрые услуги. В то же время по прямому решению СБ ООН стали создаваться миссии доброй воли, миссии по установлению фактов нарушения прав человека.

Статистика свидетельствует, что ОПМ ООН было охвачено не более одной трети конфликтных ситуаций, существовавших в 90-е годы. Поскольку даже гораздо более усовершенствованные механизмы развертывания и поддержки операций ООН по поддержанию мира не позволят системе ООН реагировать с помощь таких операций на все конфликты во всех районах мира, существует безотлагательная необходимость создания государствами-членами ООН более эффективной системы долговременного предотвращения конфликтов. Предотвращение является, несомненно, гораздо более предпочтительным вариантом для тех, кто в ином случае страдал бы от последствий войны, и гораздо менее дорогостоящим вариантом для международного сообщества, чем военные действия, чрезвычайная гуманитарная помощь или восстановление после завершения войны. Как было отмечено Генеральным секретарем в его докладе для Ассамблеи тысячелетия24, «каждый шаг на пути к уменьшению бедности и достижению экономического роста на широкой основе – это шаг на пути к предотвращению конфликта». Во многих случаях внутренних конфликтов «нищета сочетается с острыми этническими или религиозными разногласиями», когда права меньшинств «не соблюдаются должным образом [и] органы государственной власти недостаточно открыты для всех». Следовательно, в таких случаях целью долгосрочных превентивных стратегий должна быть «защита прав человека и прав меньшинств, а также создание таких политических механизмов, в которых были бы представлены все группы… Каждая группа должна быть убеждена в том, что государство принадлежит всему народу».

Анализ мирового развития после окончания «холодной войны» и новый характер задач, с которыми приходится сталкиваться ООН, автоматически поставили в повестку дня предстоявшего тогда Саммита тысячелетия проблематику совершенствования миротворческого потенциала Организации. Проработка этих важных вопросов была поручена группе экспертов по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира во главе с бывшим министром иностранных дел Алжира Лахдаром Брахими25. Суть подготовленных группой рекомендаций состояла в следующем.

Группа Брахими считает, что согласие местных сторон, беспристрастность и использование силы только в порядке самообороны должны оставаться краеугольными принципами поддержания мира. Однако опыт показывает, что в контексте современных миротворческих операций, связанных с внутригосударственными или транснациональными конфликтами, местные стороны могут по-разному манипулировать своим согласием. Та или иная сторона может дать свое согласие на присутствие ООН лишь для того, чтобы выиграть время и переоснастить свои боевые силы, а потом снять свое согласие, когда миротворческая операция уже не отвечает ее интересам. Сторона может стремиться ограничить свободу передвижения участников операции, проводить политику упорного несоблюдения положений соглашения или вообще отказаться от своего согласия. Более того, несмотря на приверженность руководителей группировок делу мира, силы, непосредственно ведущие боевые действия, могут, попросту говоря, находиться под гораздо мене жестким контролем, чем обычные вооруженные силы, с которыми имеют дело «традиционные» миротворцы, и такие силы могут разбиваться на группы, чье существование и вызываемые этим последствия не были предусмотрены в мирном соглашении, на основе которого действует миссия ООН.

Это означает, что в мандатах должны быть четко закреплены полномочия операции, в том числе на применение силы. Это означает большие по численному составу, лучше оснащенные и более дорогостоящие силы, способные создавать угрозу убедительного сдерживания, в противовес символическому и не угрожающему присутствию, которым характеризуется «традиционная» деятельность по поддержанию мира. Силы ООН в составе комплексных операций должны по своему численному составу и по своей конфигурации быть такими, чтобы у потенциальных «недоброжелателей» не оставалось никаких сомнений в отношении того, какой из подходов выбрала Организация. Такие силы должны располагать разведывательными и другими возможностями, необходимыми для обороны от сторонников насилия.