 |
Потенциал ООН по быстрому и эффективному
|
|
|
|
развертыванию операций
Нередко ставится вопрос о том, почему ООН требуется так много времени для полномасштабного развертывания операций после принятия той или иной резолюции СБ. Причин для этого много. ООН не имеет постоянной армии и постоянной полиции, предназначенной для полевых операций. У нее нет резервного корпуса руководителей миссии, и потому специальных представителей Генерального секретаря и руководителей миссий, командующих силами, комиссаров полиции, главных административных сотрудников и других руководящих сотрудников начинают искать только тогда, когда в них возникает срочная необходимость. Система «резервных соглашений», которая в настоящее время действует в отношении потенциального военного, полицейского и гражданского персонала, предоставляемого правительствами, еще не стала надежным источником ресурсов. Запасы наиболее важного оборудования, которое использовалось крупными миссиями в середине 9-х годов и затем было переведено на базу материально-технического снабжения ООН в Бриндизи, значительно уменьшились за счет резкого увеличения числа миссий и отсутствия бюджетных положений, предусматривающих их быстрое пополнение. Процесс закупок для операций по поддержанию мира, по мнению группы, не способен обеспечить надлежащий баланс между интересами рентабельности и финансовой ответственности, с одной стороны, и наиважнейшими оперативными потребностями с точки зрения своевременного реагирования и надежности миссии – с другой. Уже давно была признана необходимость «резервных соглашений» для набора гражданского персонала в основных и вспомогательных областях, однако ничего не было сделано для ее реализации. И, наконец, у Генерального секретаря, по мнению группы, практически нет полномочий на приобретение, наем и заблаговременное размещение материальных запасов и людей, необходимых для быстрого развертывания какой-либо операции, прежде чем СБ примет резолюцию о ее учреждении, независимо от того, насколько вероятной может казаться такая операция.
|
|
|
По мнению членов группы, на момент представления их доклада в фундамент были заложены лишь отдельные строительные блоки, позволяющие ООН быстро приобретать и развертывать людские и материальные ресурсы, требующиеся для начала любой комплексной операции в интересах восстановления мира.
Обсуждение в Совете Безопасности, доклады Специального комитета по операциям по поддержанию мира и материалы, предоставленные группе полевыми миссиями, Секретариатом и государствами-членами, - все они указывали на необходимость того, чтобы ООН существенно укрепила свой потенциал по быстрому и эффективному развертыванию новых полевых операций. Для укрепления этого потенциала, по мнению группы, ООН должна прежде всего договориться об основных параметрах определения того, что означает «быстрота» и «эффективность».
Первые 6-12 недель после заключения соглашения о прекращении огня или о мире нередко становятся самым критическим периодом с точки зрения установления стабильного мира и обеспечения доверия к миротворцам. Доверие и политический импульс, утраченные в течение этого периода, нередко весьма сложно восстановить. Поэтому сроки развертывания должны быть продуманы соответствующим образом. Вместе с тем быстрое развертывание военного, полицейского и гражданского персонала вряд ли поможет упрочить хрупкий мир и обеспечить доверие к операции, если этот персонал не оснащен для выполнения своих задач. Чтобы быть эффективным, персонал миссий нуждается в материальной части (оборудование и материально-техническое обеспечение), финансовых средствах (наличные средства для закупки товаров и услуг), информационном обеспечении (подготовка и брифинги), оперативной стратегии и, если говорить об операциях, развертываемых в условиях неопределенности, то необходимо обладать военным и политическим «багажом», достаточным для того, чтобы персонал миссии мог предугадывать и пресекать возникающие у одной или нескольких сторон сомнения в отношении продвижения вперед мирного процесса.
|
|
|
Сроки быстрого и эффективного развертывания будут, несомненно, варьироваться в зависимости от военно-политической ситуации, которая является уникальной для каждой постконфликтной обстановки. Тем не менее, первым шагом в деле укрепления потенциала ООН по быстрому развертыванию должно быть согласование такого стандарта, к которому Организация должна стремиться. Пока такого стандарта не существует. Поэтому группа предложила ООН создать оперативный потенциал для полного развертывания «традиционных» миротворческих операций в течение 30 дней после принятия резолюции СБ и комплексных миротворческих операций – в течение 90 дней. В последнем случае штаб миссии должен полностью создаваться и начинать функционировать в течение 15 дней.
Чтобы соблюдать эти сроки, Секретариату необходимо иметь – по отдельности или в сочетании – следующее: а) постоянные резервы военного, полицейского и гражданского персонала, материальных средств и финансовых средств; б) крайне надежные резервные потенциалы, которые можно было бы задействовать в кратчайшие сроки; или в) достаточно время для приобретения этих ресурсов, что потребует способности предвидеть потенциальные новые миссии, планировать их и производить первоначальные расходы в связи с ними за несколько месяцев до их начала.
Некоторые из рекомендаций группы были направлены на укрепление аналитического потенциала Секретариата и на приведение его в соответствие с процессом планирования миссий, с тем чтобы позволить ООН быть лучше подготовленной к потенциальным новым операциям. Однако ни начало войны, ни заключение мира нельзя во всех случаях предвидеть заблаговременно. По сути дела, опыт показывает, что зачастую это вообще не удается сделать. Таким образом, Секретариат должен быть в состоянии поддерживать определенный общий уровень готовности за счет создания новых и укрепления существующих резервных потенциалов, дабы быть готовым к непредвиденным запросам.
|
|
|
Военный персонал
ООН ввела в действие свою систему «резервных соглашений» (stand-by arrangements) в середине 90-х годов для того, чтобы укрепить потенциал быстрого развертывания в связи с учреждением нового поколения комплексных операций по поддержанию мира. Система «резервных соглашений» представляет собой базу данных о военном, полицейском и гражданском персонале и экспертах, которые, как указывается правительствами, могут – теоретически – быть использованы в составе операций ООН по поддержанию мира с уведомлением за 7, 15, 30, 60 или 90 дней. На момент составления доклада Брахими эта база данных включала 147 900 человек из 87 государств-членов: 85 тыс. в составе воинских боевых подразделений; 56 700 в составе воинских подразделений поддержки; 1600 военных наблюдателей; 2150 гражданских полицей1ских и 2450 других гражданских специалистов. Из 87 участвующих государств 31 государств заключило меморандумы о взаимопонимании с ООН, перечисляющие их обязанности с точки зрения готовности соответствующего персонала, однако те же самые меморандумы фиксируют и условный характер их обязательств. По сути дела, меморандум о взаимопонимании подтверждает, что государства сохраняют свое суверенное право дать отрицательный ответ на просьбу Генерального секретаря о выделении своих сил в состав той или иной операции.
Хотя подробных статистических данных в отношении таких ответов не существует, многие государства-члены гораздо чаще говорят «нет», чем «да», в ответ на просьбы о развертывании сформированных воинских подразделений в составе возглавляемых ООН миротворческих операций. В отличие от ситуации, существовавшей на заре ооновского миротворчества, когда развитые страны выделяли основную массу войск для миротворческих операций ООН, в последние несколько лет 77 % военнослужащих в составе сформированных воинских подразделений, развернутых в различных операциях ООН по поддержанию мира, по состоянию на конец июня 2000 года, были выделены развивающимися странами.
|
|
|
По данным группы Брахими, пять постоянных членов СБ сейчас предоставляют гораздо меньше войск для возглавляемых ООН операций, ни одна развития страна не предоставляла войска для самых сложных с точки зрения безопасности миротворческих операций ООН, а именно для операций в Сьерра-Леоне (МООНСЛ) и в Демократической Республике Конго (МООНДРК).
Воспоминания о миротворцах, погибших в Могадишо и Кигали или взятых в заложники в Сьерра-Леоне, помогают объяснить те трудности, с которыми сталкиваются государства-члены, пытаясь убедить свои национальные законодательные власти в общественность в том, что они должны поддерживать развертывание своих войск в составе возглавляемых ООН операций, особенно в Африке.
Группы также рекомендовала подготовить в рамках системы «резервных соглашений» ООН постоянно обновляемый «дежурный список» из примерно 100 офицеров, с тем чтобы иметь возможность – с уведомлением за семь дней – усиливать ядро планировщиков из состава Департамента ОПМ группами, прошедшими подготовку по вопросам организации штаба миссии для новой миротворческой операции.
Полицейский персонал
Полицейский персонал занимает второе место после военного компонента по численности международных сотрудников, задействованных в миротворческих операциях Организации Объединенных Наций. Просьбы о выделении полицейских ООН в ходе операций, связанных с внутригосударственным конфликтом, будут, по всей видимости, занимать одно из первых мест во всех перечнях просьб об оказании помощи подорванному войной обществу в деле восстановления условий для социальной, экономической и политической стабильности. Справедливость и беспристрастность местных полицейских сил, которые международные полицейские силы контролируют и обучают, имеют важнейшее значение для поддержания безопасных и спокойных условий, а их эффективность крайне важна в тех случаях, когда силы устрашения и преступные группировки продолжают препятствовать прогрессу на политическом и экономическом фронтах.
Группа Брахими предложила изменить доктрину использования гражданской полиции в ОПМ ООН, с тем чтобы сосредоточить внимание прежде всего на реформе и перестройке местной полиции в дополнение к выполнению традиционных задач по консультированию, подготовке и надзору. Такое изменение потребует от государств-членов предоставления в распоряжение ООН еще более подготовленных и специализирующихся в различных областях полицейских экспертов, а ведь уже сейчас они сталкиваются с трудностями в плане удовлетворения даже нынешних потребностей. По состоянию на 1 августа 2000 г., 25 % из 8641 должности сотрудников полиции, санкционированных для операций ООН, оставались вакантными. Дефицит полицейского персонала, в частности, остро проявился во время проведения операции в Восточном Тиморе, так как после проведения референдума о статусе этой территории индонезийские власти, в том числе полицейские, находившиеся на острове, как минимум самоустранились от поддержания там общественного порядка.
|
|
|
В то время как государства-члены могут наталкиваться на внутренние политические трудности при направлении воинских подразделений в состав миротворческих операций, правительства, как правило, сталкиваются с меньшими политическими проблемами при выделении своей гражданской полиции в состав ОПМ. Однако государства-члены все-таки испытывают при этом трудности практического порядка, поскольку по своему численному составу и своей конфигурации их полицейские силы, как правило, предназначаются для удовлетворения только внутригосударственных потребностей.
В этих условиях нередко требуется немало времени для того, чтобы найти, добиться откомандирования и затем обучить сотрудников полиции и соответствующих экспертов по вопросам судопроизводства, предназначенных для работы в составе миссий, и этот процесс отбора препятствует быстрому и эффективному развертыванию компонента международных полицей1ских сил в составе той или иной миссии. Более того, полицейский компонент любой миссии может состоять из сотрудников полиции, взятых чуть ли не из 40 стран, которые никогда раньше друг с другом не встречались, не имеют никакого или почти никакого опыта работы в миссиях ООН и прошли слабую соответствующую подготовку либо недостаточный инструктаж по конкретной миссии; к тому же методы и доктрины организации полицейской службы в их соответствующих странах могут существенно отличаться друг от друга. Кроме того, срок службы сотрудников полицейского компонента в составе операций, как правило, составляет от шести месяцев до одного года. Все эти факторы крайне затрудняют выполнение комиссарами международных полицейских сил в составе миссий задачи преобразования этой разношерстной группы сотрудников полиции в слаженную и эффективную силу.
Поэтому группы призвала государства-члены создать национальные резервные группы находящихся на действительной службе сотрудников полиции (усиливаемые, в случае необходимости, за счет недавно ушедших в отставку сотрудников полиции, отвечающих профессиональным и физическим требованиям), которые были бы готовы (с административной и медицинской точек зрения) к развертыванию в составе ОПМ ООН в контексте системы «резервных соглашений». Численный состав такой резервной группы будет, естественно, варьироваться в зависимости от размеров и возможностей каждой страны. Группа полицейских ООН в составе Департамента операций по поддержанию мира должна оказывать государствам-членам помощь в установлении критериев отбора и требований в плане подготовки сотрудников полиции в составе этих резервных групп путем выявления требующихся специалистов и экспертов и подготовки общих руководящих указаний в отношении обязательных профессиональных стандартов. После развертывания в составе миссии ООН гражданские полицейские должны отслужить по крайней мере один год в целях обеспечения минимального уровня преемственности.
Группа считает, что столь необходимая внутренняя слаженность полицей1ских компонентов будет еще больше укреплена, если государства, выделяющие сотрудников полиции, будут готовы проводить совместные учения, и поэтому группа рекомендует государствам-членам в соответствующих случаях заключать новые и укреплять соответствующие региональные партнерские договоренности по вопросам подготовки полиции. Группа также призывает государства-члены, которые в состоянии делать это, оказывать помощь другим, прежде всего малым, государствам, предоставляющим сотрудников полиции, с целью поддержания необходимости уровня готовности (например, путем обучения и предоставления оборудования). Эта работа должна соответствовать руководящим принципам, постоянно действующим инструкциям и нормативам профессиональной деятельности, разработанным ООН.
Группа также рекомендовала государствам-членам назначить в рамках своих правительственных структур единый орган, отвечающий за координацию и управление по вопросам предоставления сотрудников полиции в распоряжение ОПМ ООН.
Группа высказалась за то, чтобы уполномочить Генерального секретаря собирать старших планировщиков и технических экспертов из состава гражданской полиции, предпочтительно имеющих опыт работы в миссиях ООН, для установления связи и взаимодействия с планировщиками миссии в штаб-квартире Секретариата ООН в Нью-Йорке и затем для развертывания на местах. Это необходимо делать с целью помочь организовать штаб гражданской полиции миссии, как это санкционировано Советом Безопасности, в рамках резервного механизма и по аналогии с «дежурным списком» для военного штаба. Механизмы обучения и развертывания сотрудников полиции, включенных в «дежурный список», могут быть такими же, как и для военного компонента. Более того, совместная подготовка военнослужащих и гражданских полицейских, включенных в соответствующие списки, и их совместное участие в планировании миссии еще больше укрепляли бы взаимослаженность миссии и сотрудничество между компонентами миссии в начале каждой новой операции.
В октябре 2000 года в Департаменте ОПМ был создан Отдел полиции и стали применяться термины «полицейские ООН» и «полицейский персонал». А в 2006 году было реализовано решение Саммта-2005 о создании первоначального оперативного потенциала для «постоянного полицейского контингента» («Standing Police Capacity»), который должен обеспечивать быстрое развертывание соответствующих сил в рамках миротворческих операций.
|
|
|
